“互联网+”时代政府治理结构变革及法治回应*

杨 桦

内容提要 “互联网+”时代的到来，对政府治理结构产生深刻影响。顺应“互联网+”时代潮流，可从内部和外部两个维度推动政府治理结构转型升级，打造开放、透明的服务型政府和效能政府，提高政府治理能力和水平。回应“互联网+”时代政府治理结构变革，需要发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，将政府治理结构变革纳入法治轨道，依法促进政府职能转变、政府组织结构优化、政府治理模式创新，实现政府职能定位、组织结构及治理模式的法治化，以法治化推进政府治理现代化。

“互联网+”自提出以来，引起了社会各界高度关注。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。2015年7月，国务院办公厅印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，首次把“互联网+”上升为国家级战略，明确了“互联网+政务服务”的基本思路。2018年，国务院印发《关于进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，就加快推进“互联网+政务服务”“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”等作出部署。“互联网+”会对政府治理产生重要影响，对政府治理的思想观念、体制机制、方式方法、工作流程、人员素质等带来全方位的挑战，顺应“互联网+”的时代潮流，需要政府合理定位角色、转变观念、改革体制、完善机制、优化流程、提高人员素质，实现政府治理创新和走向善治。如何借助移动互联网、大数据等现代信息技术，升级和重塑政府治理结构，提升政府治理绩效，推进政府治理法治化，实现政府治理现代化，这是需要我们认真研究的课题。

“互联网+”时代对政府治理结构的影响

政府治理结构是政府治理的构造和形态，主要体现在政府职能结构、组织结构和治理模式的定位和优化上。“互联网+”时代的到来，势必会对传统的政府治理结构产生影响，对政府职能结构、组织结构和治理模式带来挑战。

(一)对政府职能结构的影响

政府职能是政府开展一切活动的逻辑基点。“互联网+政务”已经成为政府职能转变的新动力、建设服务型政府的重要路径、“放管服”改革的基本依托。在“互联网+”时代，过去那种重管理与控制、轻公共服务及缺乏回应性的政府治理模式，已经不能适应经济社会发展的需要。①“互联网+”使得经济社会各个领域融合发展的趋势日益明显，推动着政府职能由重管理向重服务转变，并使政府履行职能的方式发生变化。适应“互联网+”环境变迁，政府要创新其职能的范围与内容，并运用好网络空间履行职能，以实现对内的精细化管理和对外的优质高效服务，且在维护网络社会秩序和运行环境安全方面担负起重要的职责和使命。这就需要清晰界定政府在网络空间中履行职能的内容和边界，明确政府新的角色和定位。②

“互联网+”为政府部门之间、地域之间、层级之间以及政府与公民之间关系的重新整合提供了重要支撑，为政府业务流程的优化提供全新平台，使政府不断贴近公众，强化对公众诉求的回应，推动着政府转型，破解公共服务供给中的“碎片化”现象。“互联网+”价值彰显与功用发挥，既有赖于政府更好地进行信息基础设施建设，为保障网络社会价值创设便利条件，也有赖于政府在网上更好地履行职责，以有效的监管来维护网络环境和行业秩序，为各行各业创新创业和健康发展提供良好服务。这就对政府职能的定位和履行提出了新的挑战，显现出转换政府职能、控制政府权力、规范政府行为、监督政府执行的必要性与重要性。③同时，开放、包容、融合的生态环境有助于各类组织和公民在平等、自由、共享的环境中加强协同与合作，实现互利与共赢，这就使得保障各类组织和公民的知情权、参与权、表达权、监督权等成为政府的重要职责，也促使政府从被动的网络信息公开、网络互动等低级阶段向主动优化服务的高级阶段转变。

“互联网+政务服务”是政府职能转变与服务型政府建设的重大突破，这种突破不仅是技术创新，而且是体制机制的改革与调整。④它是政府利用互联网思维、技术和资源实现融合创新的过程，是通过“化学反应”和“基因再造”，实现政府服务体系的“升级和重塑”，打造移动化、一体化、精准化和实用性、通达性、及时性的政务服务体系。⑤它有助于实现政府治理的整体性、开放性、协同性和智慧性。

(二)对政府组织结构的影响

政府组织结构要适应社会发展而变化。前“互联网+”时代，社会分工细密，与之相适应，政府组织架构也相应细化，部门之间通过分工合作来满足社会对政府管理与服务的需求，形成了一种科层式的政府组织结构与运行方式。“互联网+”时代的到来，对传统的科层式政府组织结构及其运行方式带来挑战，在科层式政府组织模式下，行政权力是自上而下单向度运行的，政府组织系统是一个等级严密的纵向控制体系，上下级之间是管理与被管理、命令与服从的关系，其组织结构是一种金字塔型的集权控制模式。这种控制模式具有封闭性、机械性和僵硬性，不能适应“互联网+”时代的需求。美国有学者认为：“等级式政府管理的官僚制时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式——网络化治理。”⑥

“互联网+”时代为政府治理的“数字化”“智能化”提供了技术支撑，将会推动政府组织结构变革，打造扁平化、平等化的治理组织，形成网状化的组织结构，推动组织之间的紧密协作，进而改变政府治理模式，建立起开放、多元的治理平台，采取多样化、去中心化的治理方式，克服行政组织之间纵向和横向的壁垒，打破政府对信息的垄断地位，促进政府与社会良性互动，使政府快速回应公民需求及有效解决社会问题，进而影响整个政府存在的形态，为最终实现多元化合作治理奠定基础。

(三)对政府治理模式的影响

工业化时代的信息传播渠道和范围有限，使得公众参与受到时空的极大束缚而在广度和深度上均十分有限。在此背景下，凭借自身的信息资源优势，政府自上而下建立起一元化的管理模式。随着互联网、大数据等现代信息技术在公共领域的应用，信息传播突破了时空限制，政府和公众之间的信息不对称现象逐渐削弱。信息活动开始跨越组织和地域界限进行，推动了信息资源在政府和公众之间共享，公众基于信息资源的获取更多地参与到行政权力的运行过程中来，传统一元化管理模式因难以适应多中心主体参与共治的需要而被打破，从而催生了网络化治理模式，即“人与人之间、组织与组织之间以及个人与组织之间互相依赖形成‘点对点’的网状结构，这些合作伙伴相互之间的联系、交流、沟通都依靠网状结构来进行”⑦。

在传统一元化行政管理模式下，政府事务公开透明度不够，公众无法准确获取所需的政府信息。政府各部门之间缺乏信息共享机制，易于形成信息孤岛，使信息资源利用率低。政府部门办事流程繁琐，办理效率低下。在网络化治理模式之下，政府不是网络治理中唯一的主导者，而是与非政府组织、社会公众等主体在平等、互动与沟通、协商的基础上，共同构成了多元化的治理主体间网络。无论是不同政府或部门之间，还是政府与公民、非政府组织之间，都需要在一定的规则与范围内进行资源交换或实现资源共享，以此来促进治理目标的实现。因此，多中心的治理网络首先要求政府提升对其他治理主体的引导能力，一方面，多中心治理网络的形成有赖于政府的政策支持；另一方面，政府往往决定了多中心治理网络中的治理议题。⑧

国务院发布的《促进大数据发展的行动纲要》明确提出，加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。因此，“互联网+”时代网络化治理模式还要求政府提升对网络信息技术的掌控和运用能力。同时，“互联网+”作为一个对传统管理模式改造升级的过程，其实施势必导致一些利益格局的调整与管理模式的变革，一方面，它可能打破既有的利益分配格局，产生“总体有利，局部阵痛”的再分配效应；另一方面，因其生产方式的创新性，又会产生一些新的管理问题。⑨在由一元化管理模式向网络化治理模式转型的过程中，政府不仅要克服其内部利益格局对于治理模式革新造成的障碍，而且要有效提升应对“互联网+”效应的能力。这便需要持续加强电子政务建设，打破信息孤岛实现互联互通，丰富信息资源的应用方式，有效对接社会公众参与治理之需求，充分释放政务信息资源红利，以解决政务信息资源开放共享难题。与此同时，还必须有效防范和处置“互联网+”的负效应，加强政府在网络舆情引导、舆情信息反馈、舆情突发事件决策等方面的能力，构建起多层次、全方位的网络舆情应对长效机制等。

“互联网+”时代政府治理结构变革的两个维度

“互联网+”对政府治理的影响是全方位的，对内打破政府之间纵向和横向的壁垒，实现信息无缝隙快速传播，以其扁平化的机构打造行政管理多元化治理的组织；对外消除政府和公众之间的信息不对称，促进了政府与公众的互动与合作，为多元化政府治理模式的形成与多元化治理途径的运用提供了支撑。顺应“互联网+”时代潮流，可从内部和外部两个维度考察政府治理结构的变革，以提升政府的治理能力和水平。

(一)内部维度

从内部维度看，政府治理结构变革主要体现为政府内部组织结构和权力结构的优化，以及权力运行机制的完善与行政效能的提升。运用现代信息技术持续不断地改进政府及其工作部门的政务，推动政府组织结构的革新、政务流程的优化、行政业务的整合与人员的精干。

1.纵向上政府组织结构扁平化与权力重心下移

在传统科层制行政管理体制中，政府组织结构是“金字塔式”的，信息需要逐级传递。此时，政府作为信息资源主要收集者和分配者，掌握了绝大多数的公共信息资源，从而奠定了它在信息资源占有、分配和交换过程中的核心地位。通过信息资源在不同层级政府组织之间的上传下达，不仅形成了信息资源交互的层级路径，也反过来进一步巩固了“金字塔型”政府组织结构。随着“互联网+”时代到来，多元化治理主体的出现使得“金字塔式”政府组织结构逐步向“扁平化”政府组织结构转型。究其原因主要有：一方面，“在互联网时代，信息的丰裕程度使得信息的交换社会个体之间完全可以进行信息的互通有无，而无须借助中介结构和分层分工来实现对社会资源的整合与分配”⑩，每一个主体都能与其他主体直接进行信息沟通，破解了信息不对称的困局，使得科层制下政府作为信息资源支配者的地位逐渐式微；另一方面，“在互联网基础设施和技术的帮助下，政府活动的中间环节和层级几乎都可以省略，任何行政主体之间都可以自由联通和直接对话，最高治理层级可以对最基层的治理信息进行全面搜集和高效获取，进而作出分析、研判和决定”。如美国有学者所言：“计算机将摧毁政治领域的金字塔。我们建立等级森严的金字塔式的管理系统，是因为我们需要掌握下属的去向以及他们完成任务的情况，而有了计算机帮助，我们可以采用平行联系的方法重新设计我们的组织结构。”

随着“互联网+”行动计划的实施，政府组织结构从金字塔型向扁平化转变，行政权力结构从中心化向网状结构转变，权力从中央及上级政府向地方及下级政府分散，使权力的重心下移，赋予省级及以下政府更多自主权。中央与地方、上级与下级政府形成分权合作的关系，以充分调动地方的积极性和创造性支持互联网产业的创新发展。

2.横向上行政管理机构的一体化与权力的综合化配置

在传统一元化管理模式下，从横向上看，不同职能和不同地域的政府部门之间信息资源缺乏共享，彼此间是分割、封闭与各自为政的，相互间的配合与协作不够，行政资源未能得到有效整合与充分利用，制约了行政管理职能的履行与效能的提升。在“互联网+”时代，现代信息技术的应用，为政府数据资源的有效配置提供了支撑，促进了政府部门之间的信息集成与共享,有利于破除政府部门各自为政的现象，使各部门可以在同一条业务流程线上开展工作，达到业务流程的整合与政务协同；通过信息交流一体化，推动政府组织由重分工向重整合转变，打破地域、职能和部门的藩篱，形成网状化的组织结构，塑造一体化的行政管理机构。

与横向上一体化的行政管理机构相匹配，结合互联网公共事务的综合性，要推进政府横向权力结构的优化，实现政府权力在横向上的综合化配置，使横向上过于分散的权力得以重新整合。这就是将职能相同或者相近、管辖范围雷同或者类似的政府各部门的行政职权予以整合，相对集中配置给一个行政部门，由其统一行使，以着力解决职能交叉、多头管理的问题，彰显行政管理的整体性。例如，实践中推行的行政处罚权、行政许可权、行政强制权等的相对集中，实施行政综合执法，就是权力综合化配置的体现。

可见，在“互联网+”时代，政府组织结构具有扁平化、网络化、弹性和无缝隙等特征，纵向上，减少了管理的层次，上下级之间信息传递快捷及时，调动了下级及基层的积极性；横向上，加大了整合的力度，通过畅通跨部门、跨地域的信息沟通渠道，促进政府部门间的融通与协同，催生了横向权力配置与组织机构的优化，构建起灵活高效、富有弹性的行政管理机构。这有助于加快信息传递速度，及时回应民众诉求，提高行政效能。

(二)外部维度

从外部维度看，政府治理结构变革主要体现为政府权力向社会、市场分化，发挥行业协会、网络平台等多元主体在互联网公域治理中的作用。政府要改革原有的与市场、社会之间的关系，重点是要改革原有的政企、政民关系，打造新型政企关系(B2G)和新型政民关系(R2G)。政府要树立开放共享的理念，实现政府与社会对公共事务的合作治理，促进社会的健康和谐有序发展。

1.推动政府权力“瘦身”与职能“健身”，建设服务型政府

“互联网+”时代对政府管理和服务水平的要求越来越高，需要政府与时俱进，革新传统政务，对其管理和服务职能进行集成，优化重组其工作流程，全方位向社会提供优质、规范、便捷、高效的管理和服务，重塑公共服务型政府。“互联网+”为公共服务型政府建设提供了动力和支撑，公共服务型政府必定是公开透明的政府、诚实守信的政府、权责一致的政府、依法办事的政府、便捷高效的政府，必定是注重合作、回应性强的政府。政府要积极担当公共服务的使命，在全社会营造开放自由融合的生态环境和共建共治共享的治理格局，为社会组织对公共事务进行自治或同政府进行合作治理创造条件，使政府自身变得“有限而有为”。

“互联网+政务服务”有助于实现政府主动回应公众诉求、积极为公众服务的基本宗旨，推动政府坚持需求导向、问题导向和目标导向，深化“放管服”改革，持续推进政府转职能、提效能、强服务、促发展，管好、用好政府这只“有形之手”，放开、激活市场这只“无形之手”，培育、完善社会这只“自治之手”，实现三者的优势互补与协调互动，促进政府权力“瘦身”与职能“健身”，达到“强身健体、提效增质”的目的。“互联网+政务服务”改革推动网上政务服务一体化架构，促进政府向数字化、智能化转型，加快建成“不打烊”的数字政府，让政府服务变得“零距离、不间断、低成本、高效率”。

2.转变政府行为观念与方式，实现合作共治

在“互联网+”时代，利益主体多元化、社会需求多样化、经济活动复杂化和社会事务动态化的特征愈发明显，这给政府的管理和决策带来挑战，需要政府转变思想观念与行为方式以作出有效应对，促使政府采用现代化的治理理念和方法，学会运用现代信息技术，以互联网思维方式，即开放、平等、协作、共享的思维方式去研判和解决问题，并善于借助社会力量，将自身所掌握的分散、零碎的数据和知识转变为整体性、结构化的信息和知识，由此，在政府主导下，其他组织和公民有序参与的技术性竞争与合作会逐渐成为主流。这便使得政府、社会组织和公民等多方主体共同实施对公共事务的治理具有可行性、现实性。社会公众与政府在公共治理中的密切合作与互动共治，是社会公众体验政府服务质量与感知政府公信力的重要途径，也是政府展现其服务绩效与良好形象的重要方式。政府依法将一些社会管理与公共服务的事项通过合同外包的方式交给社会组织承担，有助于满足社会公众多样化与个性化的需求，缩小政府规模，减轻财政负担，提升公共服务的效率与质量，促进公共服务的均等化。

“互联网+”时代的到来，使政府和公众的信息交流极为便捷，通过互联网平台使公众能及时、准确地获取政府信息与表达诉求，使政府能有效回应社会关切，及时解决社会公众最关心、最直接、最现实的利益问题。政府在提供公共服务时，要更深入了解公众需求，对接公众的所需、所盼准确、快捷地提供公共服务，增强服务供给的针对性和有效性。同时，公众再也不是消极被动地接受政府的公共服务，而是通过网络等多种渠道积极表达自己的诉求，从而促进政府由单向的公共服务供给向双向互动的公共服务供给模式转变。在“互联网+”时代，构建电子政府被认为是公共管理的全面转变过程和它与公众互动的转变过程。通过促进政府活动的信息化、数字化、网络化转型，有助于提升行政效能，增强政府透明度与回应性，强化政府与公民的互动与互信，实现政府与社会对公共事务的合作共治，从而持续推动政府治理变革。

“互联网+”时代政府治理结构变革的法治回应

回应“互联网+”时代政府治理结构变革，需要发挥法治的引领和规范作用，将政府治理结构变革纳入法治轨道，依法促进政府职能转变、政府组织结构优化、政府治理模式创新，实现政府职能定位、组织结构及治理模式的法治化。

(一)“互联网+”时代政府职能转变的法治回应

转变政府职能是行政体制改革的永恒主题，依法转变政府职能是法治建设尤其是法治政府建设的必然要求与题中之义。“互联网+”时代政府职能转变牵涉面广，改革涉及的关系复杂、系统性强，必须依法推进，以法治回应政府职能定位和政府权力配置两大主题。

1.“互联网+”时代政府职能定位及其法治回应

政府职能定位就是要在宪法框架下合理划定政府与市场、政府与社会的边界，建立起政府、市场、社会三元主体分域治理的合作框架。在政府与市场的关系上，随着“互联网+”向经济领域的渗透，借助网络信息技术对传统产业展开的数据化改造进程不断深入，催生了平台经济、共享经济等新兴产业和经济范式，推动了市场经济向纵深方向发展，但也使得市场主体之间的关系愈发复杂，市场风险日益增加。为此，有必要“顺应技术赋权的市场发展新趋势”，对政府与市场边界作出调整。在政府与社会的关系上，“鉴于当前政府—社会一体化仍处在发展进程中，社会对政府的依赖以及社会组织参与公共事务治理存在不确定性，需要采取政府自上而下的理性构建与社会自下而上的自发演化相互结合的合作治理模式”，加之“互联网+”推动信息资源互联互通的时代背景，必须重新界定政府与社会的边界，寻求政府与社会之间的平衡之道，以强化政府与社会的互补共生关系。

因“政府基于法律而行政，政府职能的边界应由法律定，同样，政府职能转变也应依法而变”，故划定政府与市场、政府与社会的边界应坚持法治引领，以法治实现政府职能的合理定位，并把这一成果体现在法治政府建设之中。因此，从过程上看，应当在法治下推进改革、在改革中完善法治，把政府职能定位纳入法治轨道，以法治的权威性和稳定性保障改革有序推进，达到预期目标。正如习近平总书记所强调的，要把改革决策同立法决策更好结合起来。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。从结果上看，则要以法治巩固政府职能定位的成果，构建系统完备、科学规范、运行高效的政府职能体系，并评判政府职能定位是否真正落地见效。这主要看，是否真正形成了从全能政府向有限政府的转变；是否真正解决了政府“越位、缺位、错位”的问题；是否真正实现了政府职能配置的科学化和法定化。

2.“互联网+”时代政府权力配置及其法治回应

“互联网+”时代的到来使得政府权力配置呈现出新的发展趋势。从行政系统内部来看，一方面是在纵向的权力配置上，重心下移。“互联网+”时代背景下，信息传播表现出容量大、受众广、速度快等特点，社会治理中舆情危机等问题的解决“唯快不破”，但传统科层制中“自下而上”逐级反映问题再经由上级决策后“自上而下”推动问题解决的方式，已难以很好适应这一要求。因此，必须充分发挥地方政府在社会治理中的自主性、积极性和创造性，以有效应对“互联网+”时代日益纷繁复杂的社会现象和问题，从而引发政府权力下移的需求和趋势。另一方面是在横向的权力配置上，政府权力进一步整合。“互联网+”的发展使信息交换突破了时空限制，打破了政府部门之间的信息壁垒，有效推动了横向政府权力的重构和整合。从行政系统外部来看，公权力从政府向社会转移也促使了政府权力的重新配置。“互联网+”时代网络化治理的兴起，使得政府不再是公共产品和公共服务的唯一提供者，从而使得公共领域单一化的权力结构向多元化的权力结构转变，这就形成了政府权力和社会公权力共存的局面，且需要明确二者各自发挥作用的场域与边界。

将政府权力配置纳入法治轨道，这是法治政府建设的必然要求。法治政府要求政府的职能、权力、活动程序、行为方式及其责任法定化，做到职权法定、依法履职、违法必究，成为有限有为的政府。欠缺法律的约束和保障，政府的职能、权力、规模的有限性以及履责的正当性不仅得不到实现，而且极易滑入机构膨胀、权力扩张、有权无责、权力寻租、公权私用等深渊。习近平总书记指出：“要以建设法治政府为目标，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”党的十八届四中全会《决定》提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。”“互联网+”时代政府权力配置也必须坚持法治支撑、立法先行，加强政府职权职责体系的法制建设，推动行政权力配置进入科学化、法治化的轨道。一方面，要通过立法界定政府职权职责，依法划定政府活动的边界,防止政府权力的扩张与滥用，理顺政府与市场、社会的关系，并依法律程序、法律规则矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位；另一方面，在行政系统内部，纵向上应立足于宪法和宪法性法律之下，以强弱调适、分权合作为原则，明确规定中央与地方、上级与下级政府之间的权限划分，用行政组织规范来巩固各级政府在互联网公域治理中承担的职能所对应的权力、义务和责任，实现纵向上的互联网管理职能和权力配置的法定化。横向上要建立健全相应的法律制度，促进行政权力在横向上科学划分和有机整合，实现行政权力横向上的相对集中配置，巩固行政权力综合化配置的成果。

(二)“互联网+”时代政府组织结构优化的法治回应

“互联网+”驱动着政府组织结构的优化，法治亦亟需对此作出回应。据此，应遵循行政组织法定原则，加强对政府组织机构优化的法治回应。主要包括两个方面内容：

其一，要对政府系统内纵向与横向上组织机构优化予以回应。一是对纵向政府组织机构扁平化予以回应。“互联网+”使行政系统内部及其与外部环境的信息交互变得更为直接和迅速，这推动了政府组织结构向扁平化转变，使得政府组织机构“中间层因失去了继续存在的价值而逐渐消失”。因此，有必要通过完善行政组织法有效推动纵向政府组织结构的精简，裁减冗余的机构，使纵向政府组织结构适应“互联网+”时代的要求。二是对横向政府组织结构网络化予以回应。在“互联网+”时代，横向政府组织结构会发生网络化变革，引发政府部门和机构的重组与整合等，而这些有赖于行政组织法为其提供的法律依据和制度保障。

其二，要对政府与社会组织的组织机构优化予以回应。现代意义上的行政组织包括政府组织和非政府的社会组织，其中，政府组织属于国家行政组织。现代意义上的行政组织法，既包括政府组织法，也包括非政府的社会组织法。相对于政府组织法而言，建立健全社会组织法是保障社会组织有效参与互联网公共事务治理的当务之急。我们既要按照党的十九大报告提出的要求，完善包括政府组织法在内的国家机构组织法，也要抓紧制定《社会组织法》，对社会组织的类型、设置、结构、性质、地位、职能、权责等问题作出规定，明确社会组织与政府的关系，实现二者在职能上的有机衔接与协调，巩固政府组织结构优化的成果，促进社会组织健康发展。

(三)“互联网+”时代政府治理模式创新的法治回应

在“互联网+”时代，政府治理模式创新的步伐会加快，网络化治理模式会逐步定型并发挥巨大功用。而政府治理模式创新必须置于法治轨道上，因为“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，推进国家治理现代化从本体和路径上必须推进国家治理法治化。因此，要发挥法治在政府治理模式创新中的引领、推动、规范和保障作用，实现法律与现代信息技术的良性互动、融合发展，共同为政府治理模式创新保驾护航。

其一，要以法治强化“互联网+”时代政府治理模式创新的制度基础。党的十九届四中全会《决定》提出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”回应“互联网+”时代政府治理模式创新，必须有效规范政府权力的运行，防止政府权力对公民权利的侵犯。一方面，要完善信息管理法律制度，进一步打破信息壁垒，有效推进“互联网+政府”标准化建设，“将数据采集、存储、开放、共享、应用、保护等方面的主体、权利、义务规范清楚，界定政府在其中的角色和地位”，并制定相应的数据信息安全标准，提高数据信息的可靠性、稳定性、安全性，建立健全网络信息安全保障制度；另一方面，则要构建信息权益保障制度，通过立法确认和保护公民的网络隐私权，保障公民的个人信息安全，并强化公民个人信息受侵犯后的救济权，以有效实现“互联网+”时代政府治理模式创新过程中权力与权利的平衡。

其二，要以法治明确“互联网+”时代政府治理模式创新的行为边界。政府治理模式创新是基于政府职能的履行与权力的运用而展开，主要以政府的行政行为体现出来。“为了保障行政行为的合法性，行政法律体系还授予行政部门合理的权力范围，为行政组织实施行政行为规定恰当的合法程序，使得行政行为具有合法性和合理性。”因此，“互联网+”时代政府治理模式创新的行为边界也必须由相关法律法规予以明晰，以避免其发生异化，出现违规或越轨的情形。但与此同时，也必须认识到“互联网+”时代政府治理模式创新作为一种全新的探索，不仅需要法治约束，也有待法治支持。为鼓励创新、宽容失败，有必要建立健全相应的容错机制，以调动干部干事创业、担当作为的积极性，且有必要将这种容错机制通过法治予以进一步明确，从而赋予“互联网+”时代政府治理模式创新相对充分的试验机会和空间。

结 语

根据“结构—功能”理论，政府治理结构影响着政府治理能力和水平，决定着政府治理的绩效。“互联网+”时代到来必将对政府治理结构产生重大影响并推动着政府治理结构变革，推动政府服务质量与治理水平提升，实现政府治理的转型和升级。而政府治理结构变革离不开法治，需要法治引领、推动、规范和保障，二者是互动共进的关系。法治要对“互联网+”时代政府职能转变、政府组织结构优化和政府治理模式创新予以积极回应，要善于运用法治思维和法治方式推动政府治理结构变革，通过法治实现政府治理的科学性、合理性与有效性，依靠法治建构一个由治理主体、治理范围、治理方式和监督救济机制共同构成的公共治理结构，并支撑其规范运行和健康发展，以法治化促进和保障政府治理的现代化。

①刘涛：《“互联网+政务服务”政府治理创新研究》，《合作经济与科技》2018年第4期。

③参见张锐昕、张贝尔《电子政府信用及其构成要素解析》，《电子政务》2015年第11期。

④张翔：《“互联网+政务服务”是政府职能转变的重要突破》，《中国行政管理》2016年第11期。

⑤参见李勇《“互联网+政务服务”：政府自我革新的中国路径》，《光明日报》2016年4月4日。

⑥[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第21页。

⑦孙健：《网络化治理：公共事务管理的新模式》，《学术界》2011年第2期。

⑧参见黄喆《跨界污染治理中政府合作的法律问题研究》，人民出版社2019年版，第52～53页。

⑨参见孟庆国、李晓方《“互联网+”地方政府治理》，《中国党政干部论坛》2015年第6期。

⑩康兰平：《“互联网+”法治政府评估的空间与路径研究》，《电子政务》2017年第3期。