不动产错误登记赔偿责任的法律定性研究

陈智永

（1.中共中央党校（国家行政学院），北京 100091；2.盘锦市自然资源事务服务中心，辽宁盘锦 124000）

在不动产登记活动中有时会出现不动产错误登记行为损害相关权利人或利害关系人权益的情况，这将可能引发不动产错误登记的赔偿责任问题，该问题顺利依法处理的前提是明确有关不动产错误登记赔偿责任的法律性质。

一、不动产错误登记的概念和分类

不动产登记错误是指在不动产登记簿记载的事项与现实情状不相符的状态。基于这个理解，“错误登记”与“登记错误”的含义一致，具体情况可分为起因于申请人的原因，比如申请人提交虚假申报材料等；起因于登记机关的原因，比如登记机关渎职、不作为等；起因于登记后权利变化，比如不动产登记后发生征收、法院判决权利流转、继承等使实际权利状态发生变化。[1]不过从现行《物权法》二十一条和即将实行的《民法典·物权编》二百二十二条的规定看，法律上的不动产错误登记只包括前两种情形。因此，从实定法角度上可以对不动产错误登记作出以下定义：当事人提供虚假材料申请登记或登记机构工作出现过错，而导致在不动产登记簿上记载的事项与现实情状不相符的行为。

在法律上，不动产错误登记就可以分为三类，第一类是因当事人提供虚假申请材料导致错误登记的行为，第二类是因登记机构出现工作过错导致错误登记的行为，第三类是因以上两种原因共同导致错误登记的行为。

二、有关不动产错误登记赔偿责任法律性质的争议

不动产错误登记经常因对相关人的权益造成损害而引起赔偿责任问题。关于不动产错误登记赔偿责任的法律性质目前在理论界和实务界争议很大，难以形成共识。主要的看法有，不动产错误登记赔偿责任的法律性质属于民事赔偿责任、行政赔偿责任或行政赔偿责任混杂民事赔偿责任三种。有关赔偿责任法律性质看法上的众所纷纭源自于实定成文法的模糊处理。2007年10月1日开始施行的《物权法》第二十一条对错误登记赔偿责任是这样规定的，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”从该条规定前半部分可以看出，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担民事赔偿责任，具体来说是民事侵权赔偿责任；而对因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任的法律性质则难以明确；对于当事人提供虚假材料申请登记和登记机构登记错误作为共同原因给他人造成损害的赔偿责任及赔偿责任的法律性质更是没有明确谈及。立法中对赔偿责任法律性质的模糊主要是对登记机构错误登记赔偿责任法律性质的模糊。这样的处理不是无意的，全国人大常委会法工委民法室曾指出，对于登记机构应具有什么性质还有不同意见，这有待于行政管理体制的改革进一步明确，目前不宜规定登记机构的国家赔偿责任。[2]前述国家赔偿责任实际上是指行政赔偿责任，也即行政侵权赔偿责任。自2015年3月1日起开始施行的《不动产登记暂行条例》属于行政法规层次，法律适用位阶效力低于《物权法》，其二十九条明确应直接依照《物权法》第二十一条处理当事人提供虚假材料登记或者登记机构错误登记引发的赔偿责任问题。即将于2021年1月1日施行的《民法典·物权编》第二百二十二条也一字不差地沿袭了这样的规定。立法的沿袭似乎说明，立法层面上依然认为相关行政管理体制的改革还需进一步深化和明确，目前仍不宜直接将登记机构错误登记的侵权责任赔偿性质定性为国家赔偿责任或者说行政赔偿责任，也即行政侵权赔偿责任。

理论上有争议和立法上难取舍的情况可能会长期存在，法律适用实践特别是审判实践则难以直接回避这一问题。为此，最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）整体上倾向于将房屋登记机构错误登记争议纳入行政诉讼。该规定第一条明确，“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”其第十二条还规定，“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”，第十三条也规定，“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任”。在该规定施行以后将房屋登记机构错误登记争议纳入行政诉讼的做法逐渐增多，但纳入民事诉讼的做法并未消失。[3]可见，有关司法解释在相关房屋登记机构错误登记争议上的法律定性及诉讼类别的选择并未完全起到定分止争的作用，在不动产登记机构对房屋类别之外的不动产错误登记争议上的法律定性及诉讼类别的选择更是不能起到定分止争的作用。对登记机构错误登记争议的的法律定性决定着登记机构错误登记赔偿责任的法律性质，进一步关系着赔偿主体、原因、归责原则、依据和赔偿范围的确定以及赔偿程序的选择。法律定性的模糊影响着相关权利保护和救济的判断，致使社会成员在法律预期上的无所适从，不同性质的审判将会导致不一致的相关权利保护和救济的效果，从而也损害司法的权威和公信力。

三、法律定性中法律适用的规则

目前关于不动产错误登记赔偿责任法律定性的学术讨论经常借鉴民法中侵权责任理论的原理进行分析[4]，这是各地法院有关裁判定性以及诉讼种类的判断屡屡出现不一致的理论根源。实际上，有关不动产错误登记赔偿责任的法律定性并非无法可依，只能凭借法学理论进行判断。在实定成文法存在的情况下，在运用法律适用规则上应该优先适用成文法，并按法律效力位阶优先适用效力位阶高的成文法律。

现行《立法法》第八十七、八十八和八十九条规定了法律使用中的位阶顺序，明确了高位阶效力法律在适用中优先于低位阶效力法律的原则。第一百零四条规定，最高人民法院可以就属于审判工作中具体应用法律的问题作出司法解释，解释应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。鉴于成文法律规范依据不明确，学界在司法解释是否应与法律具有同等效力问题上有着分歧，但法院在司法裁判中一般将“司法解释”的适用效力等同于法律效力。鉴于司法裁判在法律争议解决中的权威性和终局性，一般认为司法解释事实上获得了与法律同位阶的适用效力等级。对不动产错误登记赔偿责任的法律定性问题也可以利用法律适用中的位阶原则从效力较高的成文法律出发进行化繁为简的分析和处理，进而得出法律上经得起推敲的结论。

四、分类定性的处理思路

对不动产错误登记赔偿责任的法律性质分析需要按照错误登记行为的类别进行分类研究。现行《侵权责任法》第六条明确规定，“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任”，即将施行的《民法典·侵权责任编》第一千一百六十五条在沿袭上述规定的基础上进一步指出，“行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的,应当承担侵权责任。”对单纯因当事人提供虚假申请材料导致错误登记行为引发损害的赔偿责任争议，一般应该确定为民事侵权赔偿责任争议。当事人提供虚假申请材料导致错误登记的行为一般属于违法行为，该行为引发损害既意味着损害事实的发生，也意味着违法行为与损害事实因果关系的存在，而当事人提供虚假申请材料一般也同时意味着他采取侵权行为时具有以故意或过失为内容的过错。这样民法上的过错侵权责任要件就可以构成，相关的赔偿责任争议也就可以确定为民事侵权赔偿责任争议了。至于民事侵权过程经过不动产登记机构登记行为环节则可以不予考虑。

行政法学一般认为，行政确认是指行政主体对已经存在的法律事实或法律关系进行审查、认定并宣示其法律效力的行政行为。[5]不动产登记是不动产登记机构依法在不动产登记簿上记载不动产权利归属以及其他法定事项的行为，这种行为以登记机构登记行为内含的国家公信力来保证不动产权利，主要是物权发生或变动的公示、公信效力。所以，在本质上它应属于行政确认。这是理论上的分析，遗憾的是现行实定法特别是成文法并没有就行政确认概念作出过具体的直接规定，更没有以法律规范的形式将不动产登记归属于或定性为行政确认。

《宪法》第四十一条第五款规定，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”按照现行《国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有该条前三项行为之外造成受害人财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。”这里的行政职权违法行为并没有限定为单纯的行政机关行政职权违法行为，也没有排除行政机关在违法行政中与第三人包括作为非行政机关的第三人的联合侵权行为。此处的联合行为必然包括行政机关的行政职权违法行为，同时也可以包括作为非行政机关的第三人的侵权行为，两种行为的联合有时会导致行政相对人财产的损害。在这里，行政机关是广义的概念，是可以理解为行使行政权力的机构，当然也包括代表国家通过登记确认不动产物权发生和变动效果的不动产登记机构。现行《行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织除该款前十一项之外的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的（行政）诉讼”。同样，这里的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为并没有限定为单纯的行政机关行政职权违法行为，从文义解释角度理解也可以包括行政机关在违法行政中与第三人包括作为非行政机关的第三人的联合侵权行为。把这两部法律相关规定的内容联系起来，结合不动产登记机构错误登记的具体情况可以作以下判断：对于单纯因登记机构出现工作过错导致错误登记行为造成的损害，可以提起行政诉讼，相应的不动产错误登记的赔偿责任性质则对应定性为行政赔偿责任，也即行政侵权赔偿责任。对于因当事人提供虚假申请材料的行为和因登记机构出现工作过错联合导致错误登记造成损害的赔偿也可以提起行政诉讼，相应的赔偿责任也可以定性为行政赔偿责任。这是一个法律上可以接受或者说法理上可以容纳的结论。现行《行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”这意味着在行政诉讼中人民法院拥有审理和裁判上述联合侵权造成损害引发的赔偿责任争议的权力空间。因此，法释〔2010〕15号整体上倾向于将房屋登记机构错误登记争议以及将同时存在房屋登记机构有着工作过错行为的情况和第三人从事违法登记行为的情况的联合侵权争议纳入行政诉讼，将相关侵权赔偿责任定性为行政侵权赔偿既符合法理，又不违反相关成文法的规定。

至于在招致损害的情况下，能否单独对联合侵权中的提供虚假申请材料导致错误登记行为提出民事侵权赔偿责任，能否单独对在联合侵权中提供虚假申请材料导致错误登记行为引发损害的当事人提起民事诉讼，当前理论界争议仍很大，现行法律制度也没有明确的规定，本文不进行探讨，也不建议在相关侵权赔偿责任法律定性与诉讼类别选择中考虑和采纳这种单独作出民事侵权赔偿责任定性或单独提起民事诉讼的做法。

现行《物权法》和即将施行的《民法典·物权编》相关规定的后半部分“登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”的表述也可以理解为，权益受到损害的权利人或利害关系人可以向登记机构主张侵权赔偿责任。这种责任可以依据前述分析定性为行政侵权赔偿责任，登记机构作出赔偿后可以再向造成登记错误的内部工作人员或其委托的组织或者个人追偿，这样的理解是有成文法律依据的， 但若向负有造成登记错误责任的外部第三人或者没有委托关系的第三人追偿，其法律依据则难以确定。既然如此，为了避免争议，这种情况下在法律定性和诉讼选择的法律适用中可以回避先由登记机构赔偿，再支持其向有责任的外部第三人或者没有委托关系的第三人追偿的做法，直接选择对联合侵权赔偿责任以行政侵权赔偿定性和对联合侵权行为提起行政诉讼。当然，若不动产登记机构对错误的登记后果没有以行政行为违法为内容的过错，错误登记完全是由外部第三人或没有委托关系的第三人的违法行为造成的，比如说当事人的提供虚假申请材料行为引起的，则按照前文的分析不动产登记机构不承担侵权赔偿责任，由该违法的外部第三人或没有委托关系的第三人直接向受害人承担民事侵权赔偿责任。

本文研究的目的在于，从效力位阶高的实定法律中寻找不同种类不动产错误登记赔偿责任法律定性的实体法律依据或法律诉讼种类选择的诉讼法律依据，直接或间接推导出符合法律逻辑的不动产错误登记侵权赔偿责任法律定性的思路，进而引导相关侵权赔偿责任争议严格依法有序进行，更好地实现不动产错误登记活动中权利保护和救济的效果。需要指出的是，文中推导出的法律定性思路未必是唯一实际采用的定性思路，相应的诉讼类型选择思路也不见得是唯一可以接受的选择思路，但这种法律定性以及相应诉讼类型选择的思路是目前在法律上能经得起严密推敲、可规避诸多争议的可行思路。