辽宁省第四轮矿产资源规划编制工作的思考与建议

关鹏 伏丹丹

（1.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032；2.鞍山市自然资源事务服务中心，辽宁鞍山 114000）

矿产资源保护与合理开发利用事关国家现代化建设全局和生态文明建设总体部署。为切实提高矿产资源安全保障能力，促进矿业转型升级和绿色发展，我国建立了多级矿产资源规划编制实施体系，这是落实国家资源安全战略、加强和改善矿产资源宏观管理的重要手段，也是依法审批和监督管理地质勘查、矿产资源开发利用和保护活动的重要依据。基于国内外新形势、新要求，结合第四轮矿产资源规划（2021-2025年）编制主要任务和重点内容，本文梳理并明晰辽宁省面临且亟需解决的问题，有针对性地提出对策和建议，为全省各级规划编制工作提供研究基础和技术支撑。

一、深刻认识规划工作面临的新形势、新要求

自2001年以来，辽宁省先后组织编制实施了三轮矿产资源规划，对加快转变矿产资源管理方式、强化宏观管理和服务经济社会发展发挥了重要作用。特别是第三轮规划编制实施以来，矿业活动空间活跃，规划在超前谋划矿业发展、统筹协调工作布局、规范矿产开发管理、引导财政资金投入、服务找矿突破等方面都取得了明显成效。辽宁省矿业结构布局呈现“一降三升”的良好态势，重要矿产开采量增幅超过1.14%，矿业总产值增长超过26%，大中型矿山比例提高到20%，矿山总数缩减近1/4，规模化集约化程度不断提高。“十四五”是辽宁省由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的第一个五年，这对第四轮矿产资源规划编制和实施工作提出了新的更高要求，必须科学研判、精准把控。

1.国内外、省内外矿业形势正在发生深刻转变

从国际看，目前仍处于矿业结构调整的优化期，以中国为代表的亚洲新兴经济体已成为世界资源消费中心，资源供给格局正在重塑。受全球经济增长放缓、中美贸易摩擦、地缘政治冲突等因素影响，战略性关键矿产的供需矛盾将更加突出，未来利用境外资源的竞争将日趋激烈。从国内看，经济社会发展在“三期叠加”后进入新常态，呈现增速放缓、动力转换、结构优化三大特点，对矿产资源刚需仍将居高不下，资源合理利用与保护是未来矿业发展的主旋律。从省内看，“一带五基地”建设、“五大区域发展战略”、“五矿共治”专项行动，为矿业发展提供了新空间和新动能。立足全省，培育并用好“两种资源，两个市场”，建立多元、高质、稳定的矿产资源保障体系，既面临巨大机遇，又面临全新挑战。

2.国务院和省政府提出了一系列改革发展新要求

一是第四轮规划正值全面小康向现代化迈进的关键时期，也是起步阶段，天然气、石油、煤层气、页岩气等清洁高效能源矿产需求将持续上升；铁、铜、锰、煤炭等大宗固体矿产需求仍将保持较高水平；晶质石墨、稀土、硼、萤石等战略性新兴矿产需求，呈现快速增长趋势，但供需矛盾凸显。二是矿产资源不但是主要的自然资源之一，更是生态环境体系的重要组成部分。在矿产资源日常管理，特别是规划管理中，必须将生态环境保护、生态文明建设贯彻始终。在这个问题上，要态度坚决、旗帜鲜明。三是深化矿产资源管理改革，落实自然资源部最新政策（即自然资规〔2019〕7号文），加快职能转变，推进简政放权，强化服务意识，切实加强规划编制实施和后期监管；坚持依法行政，科学管矿，健全矿产资源规划体系，逐步提升规划管理和服务审批的能力和水平。

3.自然资源工作定位为规划编制列出了新答卷

十九大以来，中央对自然资源管理提出了一系列新举措、新要求、新任务。2020年初，辽宁省自然资源工作会议强调并提出了“编制矿产资源‘十四五’规划，强化战略性矿产资源的规划管控，实施矿种差别化管理，做好找矿突破战略行动评估总结，加强地质勘查行业管理”的矿产资源规划工作新的职责定位。为落实好新的职责定位，要在第四轮规划编制实施期间要更加突出绿色发展、高质量发展、差别化管理、多元资源保障等内容，目标指标、空间布局、重大工程、政策措施等要向国家战略性矿产开发利用、地区优势矿产保护、资源综合利用及服务民生重大项目倾斜，制定并完善激励约束机制，使规划成为自然资源管理中重要的管理平台和政策抓手。

4.矿业发展及资源管理突出矛盾问题亟待解决

改革开放以来，辽宁省作为矿产资源和矿业大省，有力支撑了本地区乃至全国经济建设和社会发展，也为繁荣全国矿业经济做出了突出贡献。目前，全省矿产资源工业总产值506.78亿元，综合利用产值27.41亿元，从业人员13.26万人，固体矿产年开采量2.89亿吨，矿产品销售收入427.72亿元，利润总额81.78亿元。同时也要看到，全省资源保障基础水平有待提高，开发利用环境代价较大的现状仍未改变，如开发利用布局结构不尽合理，综合勘查开采政策尚未有效落实，菱镁矿、滑石矿等优势矿种的总量调控效果不够理想，建筑用砂石土矿小散乱无序开采等问题都需在第四轮规划中统筹谋划，通过引导管控逐步加以解决。

二、准确把握第四轮规划的主要任务和重点内容

1.主要任务

一是落实国家资源安全战略，强化资源多元保障能力。第一要立足全省资源禀赋，增强保障能力。要系统谋划工作部署，深入推进找矿突破战略行动，以战略性矿产为主，向国家推荐一批重要矿产资源勘查开发基地、国家规划矿区。通过自给率的不断提高，有效利用“两个资源，两个市场”，打破在国际国内市场上“买什么什么贵，卖什么什么就便宜”的怪圈。第二要不失时机推进利用省外资源。要加强省外矿产资源勘查合作，培育一批有实力的国际国内知名矿山企业，优化矿产品贸易结构，加快构建经济、安全、多元的国内外资源供给体系。第三要推进战略资源替代。要大力推进煤层气、油页岩等非常规和新型矿产资源的开发利用，开拓铁矿、菱镁、滑石、硼等优势矿产资源应用新领域，增加资源供应潜力和能力，积极推进新能源矿产、干热岩地热能等开发利用，推动战略性新兴矿业发展。

二是落实生态文明总体部署，促进资源环境协调发展。第一要严格准入管理。坚持生态保护优先原则，涉及禁止、限制勘查开采区域等空间治理内容一律遵从相关法律法规和规划（特别是国土空间规划）等的规定。第二要加强重要优势矿产资源保护。通过经济、法律和必要的行政手段对重要优势矿产实行总量调控、计划管控；严格国家规定的保护性开采特定矿种的勘查开采管理，加强对本地优势矿产的保护，确保优质优用、持续利用。第三要健全矿区生态修复机制。坚持谁开发、谁保护、谁破坏、谁治理的原则，梳理责任主体，明确资金来源，逐步完善矿山地质环境恢复基金制度，努力营造天蓝、地绿、水净的矿区环境。

三是落实节约优先基本原则，提高资源综合利用效率。第一要大力优化资源开发利用布局结构。要科学安排地质勘查布局，实现资源储量较快增长；强化规划分区管理，完善准入制度，指导矿业权合理设置，促进生产要素聚集，引导综合勘查开采，实现持续开发和集约利用。第二要大力加强资源节约与高效利用。以低品位、共伴生、难选冶及尾矿资源为重点，研究提出一批“关系全局、意义深远、带动性强”的资源综合利用重大工程，组织开展关键技术攻关和推广应用；注重发挥市场机制作用，严格标准规范，形成倒逼机制，推动综合利用水平整体提升。第三要大力发展绿色矿业。把绿色发展贯穿于矿山的规划、设计和生产建设始终，因地制宜规划建设一批绿色矿业示范区，有点到面推进绿色矿山建设，树立典型矿山企业，转变矿业整体形象，逐步实现开发有序、高效利用、环境友好、社会和谐的矿业发展目标。

四是落实全面深化改革方针，凸显规划的约束性和执行力。第一要充分体现省政府工作部署。要从资源省情和全局发展出发，从保障全省资源供给和建设资源强省的战略高度，明确规划主要目标任务、重大布局和重要举措。第二要突出导向作用。要对关系全局和市场失灵的领域和方面做出规划安排，明确资源配置方向，推动各市资源互补和产业转移。第三要加强统筹协调。要坚持全省一盘棋，加强各级规划之间的纵向衔接协调，既保证规划在发展理念、重大战略、重大布局等方面的协调一致，又因地制宜、突出特色，防止简单照搬照抄，避免“上下一般粗”。第四要增强规划约束力。随着矿产资源管理制度改革逐步实施，政府职能转变的不断深入，在行政审批权下放或取消的同时，要将规划编实落地，大家要高度重视，共同研究，共同编制，共同遵守，发挥规划在依法审批、资金投入、监督管理等方面的基础依据作用，强化规划的严肃性和权威性，把该管的真正管住管好。

2.重点内容

一是调控开发利用强度。第四轮规划要科学制定矿产资源开发利用的总量调控指标，结合地区实际，分类调控资源开采总量，保持矿业经济平稳健康运行。对于煤炭等产能过剩类资源，结合国家、省产业政策和调控要求，严格论证，从严把关；对于菱镁矿、硼矿、滑石矿、钼矿等传统优势矿山以及战略性新兴矿产，实行开采总量控制，按照“总量调控、总数管控、促进整合、扩大规模、绿色优先、高质发展”的思路，科学论证指标体系，适时建立年度计划指标管理机制；对于铁、铜、锰等国内紧缺矿产，实行鼓励勘查开采政策，科学评价资源需求和供给能力，引导生产消费预期和市场主体行为。

二是优化勘查开采布局。矿产资源规划分区管理制度，在优化勘查开发布局和资源整合中发挥了重要作用，是一套操作性强、行之有效、符合实际的管理手段。第四轮规划要继续坚持，并优化创新。第一要落实国家规划战略布局。严格落实全国规划纲要提出的能源资源基地、国家规划矿区、战略性矿产资源保护区等，构建国家资源安全保障的重要战略核心空间区域。第二要划定省级重点工作布局。将规划主要任务落地，并划定一系列重点区域，包括重点勘查区、重点开采区、绿色矿业示范区和砂石土类矿产集中开采区等，作为财政资金投入和政策扶持的重点区域。第三要做好各级管理功能分区。落实同级国土空间规划等确定的限制、禁止勘查开采区域，强调环境保护和资源保护并重；科学确定矿业权设置区划，划定勘查开采规划区块，引导矿业权投放，优化资源配置，解决规划落地的问题。

三是制定差别化管理政策。第一要区域差别化。结合全省各地实际，研判经济社会发展全局及资源环境本底条件，研究并确定本地区矿产资源管理准入规则和政策导向，不搞一刀切，但相关政策措施不得低于全国规划和省级规划要求。第二要矿种差别化。在全国规划纲要制定的战略性矿产资源名录基础上，省级规划需明确重点规划的矿种类型，并提出有针对性的勘查开发主导方向和管控措施。市、县级规划要在全国规划、省级规划的基础上，细化部署安排本级审批权限（含上级授权审批）的矿种勘查开发的具体规划方向和管控要求。

三、妥善处理规划编制中的几个问题

为切实提高规划的战略性、科学性、约束性和可操作性，需要处理好以下几方面问题。

1.规划引导要与地区发展紧密结合

矿产资源规划编制的出发点和落脚点，是积极主动服务地区经济发展。一要坚决服从生态安全大局和资源安全大局，在深入研究本底资源的基础上，统筹并优化资源开发保护布局，做大做强区域矿业经济，实现资源开发的集聚化、规模化、园区化、集团化，将资源优势切实转化为经济发展优势。二要科学评估论证勘查开发空间布局。全面梳理近年来探明的大中型矿产地，评估论证并筛选出一批符合技术要求的国家级勘查开发基地、国家规划矿区，推荐纳入全国规划纲要，战略支撑和保障全国能源资源安全；划定一批省级重点开采区、重点勘查区，重点支撑和保障我省经济发展建设；各地可结合实际，统筹本地区资源产业布局，划定一批市、县级重点开采区、重点勘查区，纳入省级规划。

2.实现资源开发与环境保护的统筹协调

第四轮规划中，国家不再要求划定禁止、限制勘查开采规划区，涉及上述区域的空间治理内容一律遵从相关法律法规和规划（特别是国土空间规划）的规定。今后凡是新设的禁止、限制勘查开采区域，将建议主管部门尽量避让已有矿业权，确实无法避让的，应明确已有矿业权的处置意见，协调好矿业权人的权益关系。

3.做好矿业权设置区划与审批权限的对接

矿业权设置区划纳入矿产资源规划审批后，在优化矿山布局、提高开发规模化程度等方面取得了积极成效，成为矿产资源管理制度改革、强化矿产资源规划管控的重要举措。各地在第四轮规划编制时，要科学论证并做好矿业权设置工作。一要统筹把控，分级设置。省级规划具体研究省级审批权限的矿种的矿业权设置，设置完成后，除国家规划矿区内的由市级规划承接落实；市、县级规划具体研究本级审批权限（含上级授权审批）矿种的矿业权设置，其中第三类矿产直接纳入县级规划落实（未独立编制县级规划的纳入市级规划落实），分级分类引导矿业权合理布局。二要建立并完善实施评估及局部调整相结合工作机制。以规划实施评估结果为依据，对规划进行定期修编。因找矿获得重大发现和地质工作程度提高的，根据有关规定，按照程序进行局部调整。三要完善监管责任与方式。坚持“谁发证、谁负责”的原则，严格依据规划进行审核，同时加强事中事后监督管理，确保矿业权审批与规划管控的一致性。

4.严格规范砂石土类矿产开发管理

地方经济发展、生态保护和民生改善与砂石土类矿产的开发利用有密不可分的关系。但由于历史原因，造成辽宁省砂石土类矿山“多、小、散”问题突出，准入门槛和技术门槛都很低，违法违规问题屡禁不止，生产安全事故多发频发，矿山环境严重破坏。2018年10月，辽宁省将砂石土类矿作为热点矿种进行总数控制，大幅缩减小型矿山数量，为第四轮市县级规划谋划砂石土类矿产“科学合理布局、规模有序开采”的管理思路奠定了基础。一要科学缩减矿业权数量。根据经济社会发展需求、资源禀赋、市场条件等实际情况，明确砂石矿山数量目标和管控要求，引导砂石矿山规模化集约化水平逐步提高。二要不断优化矿业权布局。深入分析生态保护、城镇发展、交通条件及基础设施等主要因素，划定集中开采区，明确区内采矿权投放总量、最低开采规模、矿区生态保护等要求，促进砂石土资源集中开采和规模开采，最大限度减少对环境的干扰和破坏。对确需详细安排的市县，可划定开采规划区块。三要鼓励资源循环利用。坚持节约优先，对全省铁矿剥离岩、固体废弃物等潜在机制砂石资源进行研究分析，提出未来资源保障区域和产量，推动资源利用方式转变，提升砂石土类矿综合利用水平。四要明确矿业权设置条件。深入贯彻落实绿色发展理念和生态文明建设要求，提出规划准入条件和规则，如生态环境保护方面、规模化开发方面、综合利用效率方面、安全开采方面等，科学合理设置本地区砂石土类矿业权。

四、几点建议

这次规划编制时间紧、任务重、要求高，为保证顺利完成工作任务，提出如下建议。

1.加强组织领导

建议各地按照国家统一部署，切实加强领导，将规划编制工作作为年度绩效考核的一项重点任务，列入重要日程和工作目标，制定本级规划编制工作方案，主要领导负总责，分管领导具体抓，并建立工作协调机制，组建专家咨询委员会，加强部门之间沟通协调，及时协商解决重大问题。要保障规划编制所需的人力、物力、财力。要选择能力、业绩和信誉好的机构，承担规划编制技术工作。管理部门要具体组织、把握方向、明确需求，不做“甩手掌柜”。

2.坚持科学民主决策

规划工作政策性和专业性都很强，既要充分体现科学性，更要赢得广泛共识，切实增强规划的权威性。建议各地结合地区实际，深入做好有针对性的基础研究，加强对规划总体目标、重要指标、规划分区、重大工程、政策措施的咨询论证。同时，广泛征求相关地方政府、行业主管部门、矿业权人的意见，坚持开门编规划，履行听证程序，扩大社会公众参与度，使规划编制工作成为基础扎实、论证科学、部门协调、汇聚民智、达成共识的过程。

3.加强规划数据库建设

数据库做好矿业权审批和加强事中事后监管的重要依据，要得到高度重视。建议各地按照规划数据库标准及建设指南的要求，力争实现规划编制和数据库建设同步推进、同步完成，并及时汇交，统一纳入自然资源“一张图”管理。

第四轮矿产资源规划编制工作意义重大，任务艰巨。全省各级规划管理者、参与者、编制者要以高度负责的精神，精心组织、狠抓落实、加快推进、保证质量，把规划编制好、实施好，为未来五年全省矿业健康有序发展做出积极贡献。