强化政策协同 促进制造业高质量发展

顾丽敏

习近平总书记在江苏视察时强调，必须始终高度重视发展壮大实体经济，抓实体经济一定要抓好制造业。作为实体经济的核心，制造业高质量发展是实现经济高质量发展的关键支撑。2018年，江苏明确提出重点培育13个先进制造业集群;2019年底，省委十三届七次全会进一步提出聚焦自主可控、安全高效，加快构建先进制造业体系的新要求，特别指出要充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，发挥企业和企业家主体作用，坚持政府引导和市场机制相结合。可见，推动江苏制造业高质量发展，必须进一步强化政策协同，结合市场化法治化手段的运用，加快实现质量、效率、动力的变革。

我省当前制造业政策体系的提升空间

近年来，我省围绕制造业高质量发展出台一系列政策文件，覆盖创新能力、结构优化、两化融合、质量效益、绿色发展、企业活力等六大政策目标，形成综合运用供给侧、需求侧、环境侧三大类政策工具的政策体系，并呈现出政策主体之间配合度高、政策目标和发展要求契合度高的“两高”特点。但在政策协同上，还存在提升空间。

提升政策主体协同支持制造业高质量发展的力度和范围。先进制造业是制造业高质量发展的方向，在内容和范畴上与高新技术产业、新兴产业存在一定的重合。随着创新能力在制造业向高质量发展转型中越发处于核心位置，产业政策与科技政策在内容上将会存在普遍的交叉性，产业布局和发展思路可能会存在差异，进一步区分和梳理有助于提升跨部门政策主体的协同程度。此外，制造业政策还涉及规划、环境、财政、税收等功能部门的协同。

提升政策工具应用的多元化、均衡化水平。环境侧工具应用市场化法治化手段已有一定的基础。如市场监督、知识产权保护、简政放权、标准和规范等环境侧工具均已有应用，但在具体应用方式、作用领域、细化程度等方面仍有较大提升空间。选择性产业政策仍是主流。如针对制造业高质量发展的关键核心技术和高端人才不足等问题，我省及时出台了系列产业规划、行动计划，并通过评优认定和财税政策予以支持引导，表现出较强的前瞻性。财税政策、评优认定等政策工具是主要手段，其次为金融和用地支持等政策工具。但由于技术前沿和产业前沿具有很强的不确定性，选择性的政策倾斜有可能导致资源错配，对潜在的新兴产业产生挤出和抑制效应。供给侧工具使用较为平衡。如公共服务平台、人才培养和引进、产学研合作等供给侧工具使用较为均衡，但数量和质量仍有较大进步空间。需求侧工具总体应用较少，且工具种类较为单一，消费补贴、政府采购、国际贸易拓展等政策工具的利用有待增加，需提升政策内容的覆盖面和结构化配置水平。

提升政策协同 健全政策体系

加强跨部门政策资源整合，健全制造业中长期发展产业政策体系。当前，产业规划和行动计划大多以三年为期，作用期限主要在2020年，亟需对下一阶段的政策体系着手布局。要在既有政策目标体系上，对政策资源进行系统性梳理，重点整合交叉性、破碎化政策内容，补充政策缺位内容，促成制定政策部门之间的相互衔接与配合，围绕制造业高质量发展的中长期目标、任务和重点领域，进一步完善与财政政策、税收政策、金融政策、价格政策、贸易政策、投资政策等的衔接配合机制，进而健全整个政策体系。

加强产业政策与其他政策之间的协同，促进经济、社会和环境的协调发展。一是加强产业政策与区域发展政策的协同，形成跨行政区域的产业空间布局一体化。结合区域发展战略、城市群发展、区域发展基础和潜力、地区经济差异、城乡一体化等，发挥产业链和产业集群等形式在区域竞争和合作中的产业协作优势，推动产业空间布局合理化，形成跨区域专业化分工，避免重复建设和过度竞争。二是加强与国家开放战略的协同，积极应对国际经济与贸易新趋势，加快制造业国际市场的开拓，为制造业产能提供国际合作渠道。三是加强产业政策与生态环境政策的协同，产业政策要考虑社会接受度、生态环境承载力，社会政策、生态环境政策也要综合考虑产业发展阶段、产业战略目标以及发展实际。

抓住系统发挥政策协同效能的关键点

产业政策发挥作用有两个关键点，一是竞争有序的市场，二是企业成为富有创新能力和竞争实力的微观经营主体。因此，政策设计必须基于市场机制的有效发挥，以及企业主体地位的实现。

优化选择性产业政策，强化功能性产业政策。选择性产业政策有助于集聚资源、助推特定产业发展，而功能性产业政策则面向全社会，通过提供有关产业结构调整优化的长期研判和国际信息，引导企业主体作出相应的市场选择。因此，在政策工具选择上，一方面要优化选择性产业政策，约束使用范围，创新政策工具使用方式，减少对一般产业的直接干預，如环境侧工具方面创新财政扶持方式、拓宽新兴产业的融资渠道、鼓励专项债券融资引入社会资本共同参与;另一方面，要强化功能性产业政策，不断完善以信息咨询服务、融资服务、技术创新服务、创业服务、人才服务和市场拓展服务等为主要内容，形成多层次、宽领域、多样性的公共服务体系，营造产业发展的良好环境，激励创新创业，提升产业发展的要素与公共服务支撑，规范市场主体行为。

引入竞争政策，将产业政策功能聚焦到激发企业创新和发展活力上来。产业政策是具有特定产业指向的政策措施，而竞争政策则旨在维护和促进市场竞争。二者实施机制不同，但目标一致，都是为了提升产业竞争力，存在协同的基础。通过引入竞争中立政策，在市场准入方面，落实和完善负面清单制度，对符合条件的企业主体，赋予其相应的权利，消除经营壁垒;在经营负担方面，保持公平中立，税收、监管和社会责任等强制性负担保证不同所有制企业面临同等待遇。培育多元化社会组织，发挥社会组织在行业自律、维护市场公平、配置市场资源等方面的功能。

加强政策评估，根据实际效果及时调整。制定出台产业政策是基于对产业发展的预判。由于经济生活的复杂性，产业政策在具体实施中可能会背离初衷，产生副作用。因此，要建立健全产业政策的后评估制度，对实施效果进行跟踪分析，评估是否达到了预期效果、是否产生了新的排除限制竞争问题、是否存在对竞争损害更小的替代方案等，并根据评估结果及时调整，使产业政策的制定实施更加科学合理。

（作者系江苏省区域现代化研究院副研究员）责任编辑：何 乐