《收费公路管理条例（修订草案）》对高速公路发展的影响

□ 刘雪飞

经过40年的改革开放，2019年我国高速公路总里程增长至14.26万公里，通车里程、系统规模均居世界第一。高速公路在取得显著成绩的同时，也存在着建设、养护、管理等成本逐年上升，收支缺口不断增大，债务风险加大，投融资体制亟待改革等问题。随着全面深化改革的推进，国家陆续出台有关地方债、投融资平台等相关政策，交通运输部就《收费公路管理条例（修订草案）》（以下简称《修订草案》向社会公众征求意见，交通运输尤其是高速公路的政策环境发生了新的变化。新形势下，高速公路建设发展将面临新的政策约束，为此笔者解读分析《修订草案》的“新提法、新要求”，从高速公路建设、高速公路养护、行业管理、运行机制等4个方面予以分析。

一、修订的背景

1984年，为破解当时公路基础设施严重滞后，制约经济社会发展的瓶颈，国务院第54次常务会议做出“贷款修路，收费还贷”决定，为高速公路发展提供了政策依据，对促进公路事业发展、规范收费公路管理起到了重要作用。原《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）于2004年11月1日起正式施行，从《条例》颁布实施到现在的这段时间正是我国高速公路迅猛发展的时期，高速公路的通车里程从2004年的3.4万公里，增长至2019底的14.2万公里，稳居世界第一。改革开放40年来，我国经济社会快速发展，国家高速公路网逐步完善，20世纪90年代建成的高速公路将逐步进入大中修养护期，在法律上保证收费公路的养护和运营管理所需资金的稳定来源就成为必须解决的难题，同时收费公路政策也需向保障公路基础设施完好，优化社会资源配置等综合功能拓展。

从国际和国内实践经验看，在兼顾公平与效率的前提下，需要构建“两张网”。一是免费的普通公路，由政府负责筹集建设养护管理资金，向社会提供均等化的公共服务；二是以高速公路为主的收费公路，以向特定用路群体提供效率服务为目标，建设养护管理的资金主要来自“使用者付费”。

党的十八大以来，全面深化改革不断深入推进，新修订的《预算法》和财税体制改革提出，今后各地政府在发展公益性事业方面的举债模式将统一调整为发行政府债券，并且将实行总量控制，防止以各种其他方式增加政府存量债务。新形势、新变化、新政策使得现行《条例》确立的“收费公路制度”所依据的政策发生了根本性变化，由地方交通运输主管部门利用金融机构贷款等建设收费公路的筹融资模式需要进行调整。对原《条例》设定的一些条款和内容进行修订势在必行。此次修订将遵循用路者付费、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管等原则，实现“用路者付费，差别化负担”，兼顾公平，保障不同用路群体权益，向社会公众提供可自由选择的差异化、多样化的通行服务。

二、对高速公路发展的影响分析

1.对高速公路建设的影响

（1）新建项目获批难度增大。《修订草案》第六条中增加了对新建高速公路的门槛条件。新建高速公路项目不再只看资金的筹集情况，而是综合考虑财政增量与未来的支付情况，要求依据实际发展需求、财政承受能力、收支状况等多重因素，同时也规定了如果当前省域范围内收费公路的车辆通行费收入无法满足债务利息等支出需求时，不得新建收费公路。新条例明确了新建高速公路的门槛，限制了高速公路建设规模，确定了高速公路建设资金来源必须是政府财政投入、政府举债（专项债券）、社会投资，在整个省域范围内所有高速公路的收益能够满足债务利息、养护管理等支出需求的前提下，在省政府确定的总规模盘子内，新建高速公路项目才能够得以审批通过。

目前，高速公路行业发展经费的主要来源是银行贷款。有关数据表明，银行贷款等约占高速公路建设资金总额的2/3，而来自中央财政等相关资金（专项资金和税收）的投入不到1/3。高速公路偿还债务主要依靠通行费收入，但是每年的通行费收入相对于债务本金而言，量级明显偏小，高速公路企业存在较大的债务压力。实际上，从2014年起，我国高速公路企业的通行费收入就难以覆盖还本付息的支出。2018年，我国高速公路通行费收入为5 168亿元，还本付息金额为7 265亿元，缺口接近2 100亿元。按照新政策的规定，未来高速公路新建项目获批的可能性不大。

（2）现有高速公路会迎来改扩建高峰。《修订草案》第十一条等相关规定调整了收费期限。一是不再规定具体的收费期限,而是按照用收费偿还债务的原则,以该路网实际偿债期为准确定收费期限。二是对于山区、西部地区等因地形、施工条件等相关因素，极个别投资规模过大、回报周期较长的高速公路项目,其特许经营期限可以超过30年。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限,依然维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。《修订草案》取消了以往对于政府收费公路严格的收费期限制度，经营性高速公路的收费期限突破了最多30年的限制，对改善高速公路公司负债压力大的情况有巨大利好。

2.对高速公路养护的影响

《修订草案》第十四条等规定，政府收费高速公路在政府性债务偿清后,以及特许经营期届满后,可在满足基本养护、管理支出需求、保障效率通行的前提下实行养护管理收费,以解决高速公路养护费用的问题。

我国高速公路的建设和资金规模都经历了快速增长时期，期间各地掀起了高速公路建设“竞赛”，各地交通主管部门的主要集中点在“建设”，而高速公路网的后期养护问题，往往没有引起足够的重视，大规模建设期过后，当前高速公路建设资金缺口过大，有限的路网养护资金难以满足不断增加的需求。新政策中养护收费期的设定，有效地保证了高速公路存量规模的养护资金来源，满足了高速公路长期养护管理的客观需求。

3.对高速公路行业管理的影响

《修订草案》中将收费公路的筹资建设、统贷统还、收费标准核定、到期收回管理的责任主体由“交通主管部门”修改为“政府”，行业监管、执法监督等方面的责任主体还是“交通主管部门”。新规定有利于地方政府统一管理区域内的高速公路，实现统筹优化，总体上控制政府债务，防止隐形债务的增加。同时，随着各地经营性国有资产统一监管的加快推行，由交通主管部门履行监管责任的高速集团等相关高速公路运营单位很可能划归国资部门，均在一定程度上减弱了交通主管部门在交通项目建设上的话语权。

4.对高速公路运行机制的影响

《修订草案》针对现行《条例》对政府、投资者与债权人的权利、义务界定不够清晰，缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制等问题，提出实行可调整的差异化收费，明确了可以根据车辆类型、通行路段、通行时段交通流量等因素进行适当调节，最大限度提升路网运行能效，满足社会大众的差异化出行需求。

《修订草案》第四十二条、四十六条等相关规定对高速公路的差异化收费、标准动态调整、资产管理、登记、核算、评估等制度作了详细规定，尤其是通过政府网站等大众媒体方式，将高速公路的相关信息进行公布，增强了信息透明度。

三、应对策略

1.加大政策研究，做好战略预判

组织专业人员，针对《修订草案》新修订的相关政策,围绕保持高速公路建设、运营等平稳运行，提出有针对性和可操作性的建议。同时，以全面深化改革，推动高速公路高质量发展为目标导向，通过实际解决当前存在的相关问题，为高速公路的决策提供科学支撑。

2.引进优秀人才，完善梯队建设

进一步关注新政策可能带来的深远影响，提前布局人才配置，加强人力资源建设，优化人才结构，补齐当前业务人才短板，构建梯队完善、能力突出、勇于责任担当的高速公路建设、运营、管理人才队伍。

3.强化高速公路运营企业治理，优化管理机制

强化各高速公路运营公司的法人治理，建立职责明晰、衔接优化、制度完善的现代企业管理体制，完善相关的激励机制，建立对企业运营管理者长短期相结合的约束机制，实现所有者、经营决策者、经营管理者、监督者等恪尽职守，各司其职，使高速公路的发展建设更加高效顺畅，富有活力。