浅析不动产统一登记疑难问题化解

鲍竹

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

不动产统一登记制度全面实施以来，各地由于过去分散登记遗留的历史问题和新政策下涌现的疑难问题逐步显现，社会矛盾同比增多，群众对于不动产登记特别是涉及房屋不动产登记方面的信访和诉讼明显增多。为化解这些疑难问题，笔者结合辽宁省不动产统一登记工作进程中发现先的问题，汇总分析后进行了深入研究，对问题产生的原因、概念和分类，进行了剖析。以期对推进不动产统一登记工作，化解社会矛盾，充分发挥不动产登记保护权益、保障交易、便民利民等起到应有的作用。

一、概念的内涵

不动产统一登记制度实施后，因历史不同时期的法律、政策、部门职能等发生变化，导致权利人的登记行为按照现行法律、政策无法正常办理而引发的相关问题，统称不动产统一登记疑难问题。

1.具有典型的时间界定特征

2007年，《物权法》首次提出了不动产统一登记的概念，自此，关于不动产统一登记的问题在理论界开始探讨。2013年3月，十二届全国人大一次会议提出“加强基础性制度建设，建立不动产统一登记制度，以更好地落实《物权法》，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权”，首次在国家机关职能改革方面提出要实施不动产统一登记制度。2014年《不动产登记暂行条例》出台，我国不动产统一登记制度开始实施。

由于全国各地职能整合有快有慢，落实国家政策在时效性上有差异，通过对问题的分析，笔者认为将疑难问题发生的时间点界定为当地政府发布不动产统一登记职能整合公告的日期，是有效区分不动产统一登记疑难问题与其他问题的准确时间。只有在这个时间节点之后出现的问题，才能视为不动产统一登记疑难问题。

按照这个时间界定的标准，很多问题就可以很清楚地判断。如地上建筑超土地批准界限、商品房因证照不全无法登记等，如果在不动产登记实施之前就已存在，就不应被列入不动产统一登记疑难问题的范围；如果是不动产统一登记制度实施后出现的问题，应根据问题其他特征判断是否为不动产统一登记疑难问题。

2.法律、法规、政策变化引发

《暂行条例》实施以后，很多旧的法规面临统一修改或废止。《物权法》作为由全国人民代表大会审议通过的基本法律，效力层级最高，《土地管理法》《城市房地产管理法》《草原法》《林业法》中关于“分散登记”的规定，因与《物权法》关于统一登记规定不一致，有些问题已暴露出来。而目前无论是从法律体系，还是从原国土资源部的文件来看，都应适用《物权法》。《物权法》第10条第2款规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”作为行政法规的《暂行条例》便是对《物权法》这一立法授权精神的具体落实，因此不动产相关法律与《暂行条例》精神不一致甚至冲突之处，应以《暂行条例》为准，这也得到了全国人大法工委和国务院法制办的肯定和支持。

3.矛盾突出且确实难以解决

纵观各地不动产登记工作，暴露出的疑难问题矛盾突出，涉及面广，解决难度非常大。全国在民心网及相关新房投诉等渠道，对于不动产登记的投诉已经仅次于公安系统的投诉，位列所有投诉类中第二位，且实际处理起来难度极大。

几个比较有代表性的疑难问题，如不动产统一登记后有房证无地证、房地用途不一致、建设超批准面积，都处于两难状态。国家要求各地登记机构本着“便民利民、先行登记、并行处理”的原则，处理不动产登记历史遗留问题，不影响申请人办理登记。各地不动产登记机构一旦主动按照这个原则去处理问题，就有可能出现违法违规，监察、纪检等在今后的检查中就会认为登记机构处理此类问题存在渎职行为，登记机构的责任非常大。如不处理，一是老百姓民怨极大，二是按照营商环境检查的要求也不符合，三是各级机构承担的压力也特别大。所以，处理这类问题难度非常大，处理的好坏直接影响登记机构的发展，甚至不动产登记机构的整体形象。

二、不动产统一登记疑难问题的特点

对于历史遗留问题和疑难问题，还要抓住其几个明显的特点。

1.特定历史时期政策调整引发的

2007年《物权法》颁布以前，不动产管理上没有明确的法律规定，土地、住建、林业、海洋、草原等职能部门登记职能分散管理，各类登记之间也没有有效的衔接，各自为政，相关登记管理独立成体系，并没有发生一些管理上的问题。2014年11月，《不动产登记暂行条例》发布后，不动产统一登记正式启动，登记管理从单一型转为复合型。举例说明，目前接触比较多的是房屋和土地，由原本独立的登记对象，变为了互为前提的登记对象。房屋信息缺失或土地信息缺失，或用途不一致等问题，再比如土地分摊问题、涉及划拨土地登记问题等等，都影响了正常进行的不动产登记工作。由于特定历史时期国家政策的调整变化，才出现了现在要面对的历史遗留问题。

2.历史遗留问题不同于违法违规问题

历史遗留问题在历史上并未作为违法违规问题对待，在当时的历史阶段，各地也都是这么做的。而违法违规问题是在历史上就是违法违规，并一直持续到现在，比如集体土地上建商品房未缴纳出让金的（即“小产权房”）、超土地批准面积建设、超容积率等，这些就是典型的土地违法问题。要处理好此类问题，就要把握好这二者的区别，一定要避免通过不动产统一登记工作将违法问题合法化。

3.没有明确的法律法规和政策依据解决疑难问题

由于立法机制、时效性和政策等原因，很多新出现的问题暂且没有明确的法律法规和政策依据，这就导致很多新生问题成为困扰日常工作的疑难问题。如继承公证问题，虽然操作规范把继承登记的程序写的很清楚，也明确了不得强制公证，但是为什么还是不敢操作，还是倾向于通过公证的形式解决问题。里边既有不动产登记机构工作人员不具备鉴别和开展继承相关证据认定的能力问题，更多的是操作规范的程序实用性不强或者实际操作性还有待完善，否则如果能够按照操作规范的规定一步一步就可以完成登记，这个问题也就不会这么困扰各级不动产登记机构。再如小微企业认定的问题，地下空间登记问题，民间借贷等，都还缺乏明确的法律依据和政策去细化和管理。很多问题只能靠法律法规的逻辑判断来处理，并期待这些判断是正确的，以后不会让自己承担不必要的责任。

三、解决历史遗留问题和疑难的思路和原则

要解决问题，主要有以下几点思路和原则。

1.尊重历史，面对现实

由于各地不动产登记历史遗留问题和疑难问题频发，2018年4月，原国土资源部下发了《关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》，要求各地要本着尊重历史、面对现实、信守政府承诺、维护群众合法权益的原则，积极化解矛盾，解决问题。历史遗留问题的行程有个历史的过程，要解决、化解、稳控也有时间过程，既不能操之过急、也不能置之不理。所谓的尊重历史、面对现实，就是历史特定时期形成的问题要接受并认可，不能直接推翻历史上已经形成的既定事实，更不能否定历史上政府及各职能部门已经作出的具体行政行为。面对现实，就是要面对群众的实际需求，问题实际存在，就不能逃避，必须去面对。

2.将登记发证与处理历史遗留问题分开

问题要处理，群众的呼声更迫切，现在各地不动产登记机构如果有历史遗留问题或者疑难问题，不给群众办理或者延缓办理登记，就会成为社会不稳定因素，所以各地应结合实际，提出问题清单，提请政府专项研究解决。把处理历史遗留问题和登记发证工作分开，也就是说处理问题和登记发证两条线，处理问题要统筹考虑，及时出台有针对性政策，绝对不能影响群众办理登记的时间，对权利人拥有合法权属证书的都要认账，并及时办理不动产登记。

3.把握好处理问题的站位和角度

解决历史遗留问题和疑难问题，要解决的是群众的问题，而症结在政府自身。过去是合法、有效的证书，群众住了多年的房子，现在不让交易了，这不是申请人的问题，是政策调整才出现的问题。机构改革后，各地都存在原国土与规划、住建等相关部门未建立工作衔接机制，登记资料尚未移交到位，信息和相关数据尚未实现部门共享，存量数据未有效整合，导致群众在办理不动产登记时被拖延。这些问题绝大部分是因为过去房地分家和统筹管理失误造成的，应由政府出台意见来主导解决，不能把责任推给群众。

4.解决疑难问题要有针对性

目前，各地存在的问题有的类似，有的是独有的。在出台地方性指导意见时一定要有针对性，不能采取简单的拿来主义，其他省、市的意见未必适合本地实际，政府的态度和担当才是出台地方性意见需要考虑的问题。只有这样出台的意见，才能真正对解决问题有帮助，才具有实际意义。