建筑工程项目代建制管理理论与研究
——以合肥某安置点为例

张经纬， 雷庆关， 胡 志

(1.安徽建筑大学，安徽 合肥 230601；2.肥西县重点工程建设管理中心，安徽 合肥 231200)

1 项目管理的定义及世界主流模式、特点

作为现代工程技术、管理理论和项目建设实施结合的产物，项目管理是运用科学的管理方法以提高项目运行质量，做到缩短建设周期，最终节约建设资金。在项目建设之中，我们也会遇到较多的政府项目管理，也就是政府作为项目的管理者对所涉及的项目投资进行有效的管理，政府作为项目的代建单位或者建设单位通过一定的组织形式和具体措施对项目进行把控，使项目快速并有效推进。

工程项目鉴于其本质上的特殊性，其项目管理也是不可逆性的，是一次性的,因此在项目前期选择管理人员和技术人员的时候就要慎重考虑，仔细抉择，每个关键节点都不可轻易草率地决定。

在政府投资项目管理之中，项目管理大多数采用全过程性的管理。全寿命周期的前期工作一般要经历专家评审、招标投标以及公示阶段，还涉及资金情况、建设工期、施工阶段、竣工验收等阶段。

在周边项目建设之中，用于政府项目投资和民生工程的财政政策是较为积极的。这个阶段里，大建设基础设施的投资力度非常之大，民生工程涉及的各个项目，不管是安置点项目还是市政道路项目，都得到了突飞猛进的推进，城市现代化建设也得到了傲人的成绩。政府投资的项目迅猛推进，从侧面也影响了周边经济带的投资和经济发展，对周边经济的发展起到了积极的作用。

当前政府投资项目采用的管理模式较多，用政府采购制度管理政府投资项目在发达国家较为多用，多数应用在非营利性的公建项目。就政府投资项目管理而言,目前世界上的几大主流模式为：

(1)美国的运营模式：主要有自行管理、部分自行管理及全权委托社会单位管理等形式。美国的模式所应用的政府投资项目，包括市政配套设备建设、公用项目、房建工程、电力水利等。这种模式诸多优点，如拥有科学的决策依据、专业的管理团队、有力的监督外部监督等。当然，在美国，各地方政府都拥有充分的自主权，项目审计也是可以同时进行的。

(2)英国的运营模式：英国模式的项目管理名称叫作公共项目，建设单位主要包括有中央各部委和地方政府管理单位、合法的代理机构、国家所有的企事业、具备管理能力和资历的高等学府、国家邮政局、业内与之相关合法的协会等。在英国，中央政府的设计、采购、施工建设、后期运营管理等工程项目分别由中央政府各部门自己管理。这些都与我们国内情况类似。但是，英国模式中的政府投资工程是由财政公共预算出资，这就体现出了一个弊端，那就是建设周期长，相应的费用就高，难度也大，随之而来的对社会和经济的正面影响就很难达到远景设计的要求，其管理付出回报率就要大打折扣。为了应对这种情况的发生，财产服务代理管理模式应运而生，项目管理者由政府改变为建筑师和工程师等。不过，后来由于英国的公共建设项目数量锐减，该方法也就渐渐不为人们所用。

(3)日本的运营模式：日本实行的是典型的政府主导的市场经济体制，主要体现在政府将各个年度的基建项目综合到国家远景规划，在各个阶段都要求政府明确投资的总方向并通过专项规划来对不同的实体经济进行倾斜。在建设各方的外部关系方面，日本的项目管理方主要体现的是合同关系，一般是两个或两个以上的组织，取自身长处和各方面的优势，强强联合，达到项目效益最大化。这种发承包方式讲究的是合作各方主体在相互信任和资源共享的前提下合作共赢，用较低的社会资源和企业成本，产生较大的经济和社会效益。

(4)德国的运营模式：在德国，政府投资项目的主要特点之一是拥有较为宽松的投资环境，大部分的基础建设体系的构成是由直接投资形成的。一般情况下，项目在立项后，经几个主管单位部门部委等共同审批，给予通过与否意见后，经过特设的部门如国内的城乡建设投资有限公司即德国的建设投资管理局参与项目管理即可落实，德国各级政府均有设置地方建设局，专职分管负责工程的管理部门推进工作。在管控方面，德国政府有程序和外部监控机制对政府投资基建项目进行管控，即在内部制度上保证了工程管理的有效顺利进行，在外部有投诉举报不合法行为的机制，这样的双管控措施也被其他国家的借鉴和推行。

(5)中国香港的运营模式：在中国香港，公共工程这一类项目主要由工务局和房屋委员会负责监督和管理。工务局的职责之一就是参与政府相关政策的研讨和制定，而房屋委员会则负责逐条落实政府制订的具体政策要求，此处房屋委员会的职责与内地的建设单位对项目进行实际的把控和推进是相类似的。

2 工程项目概况以及国内项目管理特点

审批制一直是我国政府投资项目主要采用的方式，各个参建主体单位按照法定的工程项目建设程序，从立项、决策、审批，经过设计、施工直到投入运营，全部过程的各阶段、各环节以及各主要工作节点内容，均有制度和程序可遵循。

本文以合肥市某安置点为依托案例进行分析。本项目为常规建筑工程项目，项目前期工作主要有项目建议书、可行性研究报告、初步设计等，有的项目还包括施工准备，再到施工阶段、投产准备、竣工验收、项目后评价这样一个过程。同时在项目储备、公示、咨询评估、专家评议、招投标制度等工作方面进行了一系列规定来保证项目公平合法有序进行。项目开展主要包括以下几个主要阶段[8]：

首先就是项目建议书阶段，这是项目的前期主要工作之一，也是一个政府投资项目决策管理中最开始的阶段，由项目建设单位、业主单位上报项目建议书。项目建议书主要是围绕着项目前期的规划和建设必要性，建设内容以及建设规模，资金来源以及投资估算等，来给决策者进行项目投资做远景设计时参考使用。决策者一般就是地方发展与改革部门，经过发展改革部门审批之后的批复文件就意味着该项目纳入当地政府的项目预备建设名列了，在合适的时候再纳入年度项目投资建设计划中。很显然，项目建议书阶段的重点是发展改革部门对项目的全方位研究，着重点是看项目是否布局合理，是否符合国民经济，是否符合国家宏观调控政策，是否符合国家法律法规等。

第二阶段即项目可行性研究报告阶段，这个阶段是对政府拟建计划中的项目，建设单位根据要求组织相关人员编写可行性研究报告。在笔者参建的几个项目之中，可行性研究报告主要围绕着选址审查意见、用地预审意见、环评报告文件、资金来源即落实情况等意见编制。除此之外还需要综合考虑人防部门、水土保持及防汛部门等的意见。各个部门批复之后才可进入下一阶段程序。

第三阶段即初步设计阶段，可研阶段批复之后按要求办理建设用地规划许可证、项目设计总平面图，通过各个部门审查及确定初步设计概算等。项目建议书、可行性研究报告、初步设计，这三项一般称为前期工作，其中前两项一般称作立项过程。剩余几项建设程序主要有施工准备、施工阶段、投产准备、竣工验收、后评价等。

对于政府投资项目，一般公益项目基础建设都是以事业单位代建机构方式参与项目管理工作，还有的代建制模式是政府或政府授权的城乡投资有限公司通过招标等方式，选择社会专业化项目管理单位代建单位，代建阶段一般从施工准备阶段到竣工验收阶段，在此阶段，代建单位代为履行建设单位权限和义务来对项目开展管理工作，建成后交付使用单位。

在国内政府投资项目监管方面，同样有内部制度支撑和外部监督机制。在技术方面，国内还充分依靠专业人士和专业管理机构，如建筑师、建造师、律师以及质量安全方面的协会成员和专家库成员等，除此之外，政府还可以按照法定的程序选择和委托相应的项目咨询管理单位，借助社会力量推进政府项目有序开展。现阶段鉴于质量责任终生制度的推行实施，各个参建主体和参建项目负责人的积极性显著提高，这在代建制下的政府项目建设是积极的现象。较之以前的项目管理，现在的模式更有利于把控项目，提高质量和社会效益，也有利于管理经验的积累和总结[9]。

3 结束语

本文分析了国内外政府投资项目委托代建主体之间的关系，在理论上研究和对比了国内外政府与代建人之间的委托代理关系。代建合同的签订和代建单位的选择是整个代理关系的枢纽，直接关系到整个项目的建设。本文又对事业单位模式和代建单位模式进行浅析，所以在一定程度上能够为政府部门有效甄别代建单位、选择代建制模式提供参考[10]。