新市民诞生记

杨峰

从酝酿到兴起

1978～1988

1978年11月的一个夜晚，安徽省凤阳县小岗村。

18名农民聚在一起，偷偷签署了大包干协议。这项秘密协议规定，18名农民各自得到部分土地，自由选择种植作物，“交足國家的，留够集体的，剩下都是自己的”。如果队长因此犯法坐牢，他家的活儿由全队包下来，他家的孩子由全队养到18岁。

小岗村人是勇敢的，也是幸运的。很快，“包产到户”有了社会主义的正式户口，并迅速在全国推广。包产到户不但拉开了中国农村改革的序幕，也将农民从土地上解放出来，从此，农村富余劳动力踏上了迁徙的征途，而这一历史趋势至今未止。

党的十一届三中全会后，农村实行土地家庭承包经营，农民有了自主支配剩余劳动时间的自由，农村富余劳动力逐渐多了起来。

这些农村剩余劳动力把自身的特长与村、队、公社的资源相结合，创办了一大批“社队企业”。据了解，1980年1月，农业部在湖南长沙召开社队企业经营管理座谈会，会议透露当时全国社队企业已发展到150多万个，在社队企业工作的人达2000多万人。

农民在保留土地的前提下进社队企业工作，“上班三班倒，种田早中晚”，实现“离土不离乡，进厂不进城”。

但这种就地转移模式无法吸收大量的富余劳动力，一方面是亟需寻找出路的农村剩余劳动力，一方面是当时严格的城乡二元治理结构和苛刻的限制转移条款，农民的出路在哪里？

变化出现在1984年。

这一年，中共中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》肯定了农民的流动：“随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军， 为改变人口和工业的布局创造条件。”

《通知》还为农民进城就业打开了一扇门：“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这标志着在农村劳动力进城就业上，我国实行的政策由严格控制向允许流动转变，农民进工厂、进商场、进特区、进城市，开始了一场跨区域的大迁徙。

现在已经找不到1984年进入城市服务业的农村劳动力的准确数据，但从当年媒体的报道中仍然可见一斑——“温州10万鞋匠和弹棉花郎走全国”“安徽10万保姆进京城”“江西10万斗笠闯天下”。

所有的数据都在显示，农村流动人口数量在快速攀升。

1987年，中国共产党第十三次全国代表大会报告指出，农村中乡镇企业异军突起，有8000万农民转入或部分转入了非农产业。

1988年1月29日，《人民日报》报道的数字称，仅珠江三角地区外来打工者就数以百万计。

就在农村劳动力向城镇转移就业的过程中，“农民工”这一称谓应运而生。这个“拥有农业户口、被人雇用去从事非农活动的农村人口”的庞大群体，正式作为一个新的社会阶层，登上历史舞台。

随着政策从控制转向放开，之前被压抑的农民工流动大潮再次涌动起来，农村劳动力转移就业恢复了快速增长态势。1993年，农民工达6200多万人，比1989年增加3200多万人， 其中跨省流动达2200万人，比1989年翻了一番多。

从控制到放开

1989～2001

“常年劳作在工厂，思妻怜子念爹娘。夜守晨候求一票，岁末年近争返乡。”一首名为 《车票吟》的诗，真实记录了20世纪八九十年代，在他乡务工农民工的生活场景和思想状况。

1989年，大量跨区域就业的农民工春节返乡，造成 “春运”紧张，形成蔚为壮观的“民工潮”。在北京、合肥、广州、武汉等城市的火车站和汽车站，售票窗口前挤满了人，站前广场人满为患。1989年春节后，有三四千万农民工涌入城市。

“民工潮”涌动，带来了交通、治安、管理等方面的难题。1989年3月6日，国务院办公厅发出紧急《通知》，要求各省市自治区和各部门做好严格控制农民工盲目外出的工作。

《通知》指出，春节过后，农民工大量集中于东北和广东等地，致使铁路客流暴涨、车站旅客积压、列车严重超员，给铁路运输造成了极大的压力。一些农民工到达上述地区后，因找不到工作而流落街头，大量农民工的拥入也给当地治安造成了混乱。各级人民政府要加强对外出农民工的管理，控制农民工外出。

至此，改革开放以来产生的大规模农民工进城现象出现了拐点。1989年，中国农村回流劳动力总量达1433万人，非农业劳动力自1978年以来第一次出现绝对减少趋势。

“广东省政府和劳动、铁路、公安等有关部门高度重视大量外省农民工来粤寻找工作的势头，采取积极措施，共同做好劝返工作，使这股‘民工潮的压力开始缓缓减退。”从刊发于1991年3月19日《中国劳动报》的一则消息，可以窥探当时的情况。

尽管这一时期政府试图控制农民工盲目流动，但在市场经济规律的作用下，农民工已形成滚滚洪流。或许在数量上因时因地有增有减，但这股洪流已不可阻挡。

东方风来满眼春。1992年，邓小平南方谈话拉开了建设中国特色社会主义市场经济的序幕。

1992年10月，党的十四大召开。十四大报告明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十四届三中全会指出，鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动。按照十四大精神，公安、劳动等部门放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业等规定。

最能反映“民工潮”所带来的冲击仍然是铁路系统的“春运”。

1993年春节前后，有关方面对乘火车进出广东省和广东省内的乘客实行火车票浮动加价的办法，但这仍然挡不住农民工流动的潮流。

当年春天，《瞭望》周刊推出组合报道《民工潮——风起云涌又一年》，全景式反映了当年农民工的流动状况：

“今年的民工潮不但来得早，而且来势猛。往年潮头主要涌向岭南，而今年潮势所向，波及西南、中南、华东、京津地区等大半个中国。南京、上海、武昌、广州、成都、重庆、贵阳、南昌、蚌埠……一条条交通干线上所有的铁路枢纽站，几天之内都淹没在农民工的海洋里。”

如果說“春运”只是个窗口，只能反映农民工流动的现象，那么，数据则更能说明这股民工狂潮的真实性与可靠性。

据统计，1993年全国乡镇企业的职工人数已达1.12亿人，跨省区流动打工的有6200万人。其中，四川省跨地区流动的农民工达1000万人，占四川农村劳动力的1/5，占全国流动农民工的1/6，“川军”的规模已成为各路流动农民工大军之冠。安徽跨地区流动的农民工达500多万人，占当年全省农村劳动力总量的20.66%。

公平对待  搞好服务

2002～2011

走出家门后的第一个10年，对胡小燕来说是变化巨大、意义非凡的10年。

1998年，胡小燕24岁，离开家乡四川省武胜县，来到改革开放的前沿阵地广东。她暗下决心：“一定要在广东扎下根。”

2008年1月21日，广东省十一届人大一次会议举行第三次全体会议，销售员胡小燕成为第一个当选全国人大代表的农民工。这年3月，她和另外两名农民工全国人大代表朱雪芹、康厚明，参加了十一届全国人大一次会议。胡小燕说：“责任重大。我要为农民工多说话，多办实事。”聚光灯前，农民工代表难免有几分稚嫩，但是作为第一代农民工全国人大代表，他们为农民工社会保障问题仗义执言，为农民工拖欠工资问题发声，为农民工住房困难问题建言。

会议现场还有一则趣事。时任国务院总理温家宝参加广东代表团分组讨论，认真听完胡小燕的发言后，转头对时任广东省委书记汪洋说：“这个代表选得好，你们看她讲得多慷慨激昂。”

十一届全国人大代表共有2978名，农民工身份代表共有3人。这是中国民主政治历史的一小步，却是中国农民工阶层登上政治舞台的一大步。

胡小燕的经历，体现出我国对农民工的政策变化。

2002年之后，党中央、国务院对农民工工作加强顶层设计，改革束缚农民工流动的体制机制，取消农民工进城的制度障碍，出台法律法规政策维护农民工合法权益。

2002年1月，中共中央、国务院印发《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，对农民进城务工提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针。

2002年11月，党的十六大召开。十六大报告指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”“要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。

此后，一个个文件，一条条政策，一项项举措，推动农村劳动力转移就业和农民工流动进入健康发展轨道。

——2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，首次将农民工纳入工伤保险范围。这一年， 国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

——2004年，中共中央、国务院印发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，首次提出，“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益”。

——2006年，国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》。这是我国第一次全面系统地提出解决农民工问题的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施，从收入、劳动管理、就业服务和培训、社会保障、公共服务、维护权益等方面入手解决农民工问题。

——2006年，国务院建立由31个部门单位组成的国务院农民工工作联席会议，国务院领导为总召集人，统筹协调和指导全国农民工工作。

2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机波及全球，对我国的国民经济和中小企业造成了严重的冲击。据人力资源和社会保障部统计，在中国1.3亿外出就业的农民工中，有2000万人因金融危机失业返乡。

同年12月2日，国务院办公厅发出《切实做好当前农民工工作的通知》，强调农民工是“我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动者大军”，已成为“我国产业工人的重要组成部分”。

随后，中国政府首次为稳定农民工就业打出“组合拳”，包括在全国部署开展“春风行动”，强化就业服务，开展职业培训，稳定在岗农民工就业，鼓励返乡创业。

这套力度空前之大的“就业组合拳”，在改革开放以来还是第一次。

不难看出，2002年至2011年这一时期，我国的农民工政策开始从被动应对转向主动引导、从微观上的事件处理转向宏观上的顶层设计、从管理为主转向服务和改善环境为主。农民工工作被列入国家经济社会发展的总体规划，与经济发展和社会和谐一同考虑、一起设计、一道推动。

推进农民工市民化

2012～至今

“我想成为真真正正的城里人。”（杨磊，25岁，山东临沂，装卸工）

“要是能多学点儿技术就好了。”（徐富贵，20岁，河南驻马店，管道工）

“尊重，感谢，厚爱，包容外来工。”（吴勋海，39岁，黑龙江哈尔滨，综合部经理）

“积分入户，安居乐业。”（罗新宝，26岁，湖南株洲，餐饮部会展领班）

“越来越好，年年加薪。”（石秀娴，38岁，广东清远，煮制领料工）

……

在2012年9月建成开馆、位于广东省广州市的农民工博物馆，有一个“展望篇·梦想都开花”展厅。这里悬挂、张贴的一张张字条，展示了各地农民工的心愿。

期盼工资再涨些，城里有房住，社保样样全，技能可提高，工作更体面，孩子有学上……每一位农民工都有自己的梦想。这些梦想归结到一点，便是——融入城市。

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”2012年11月，党的十八大报告明确指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。十八届三中全会、中央城镇化工作会议强调新型城镇化的核心是“人的城镇化”，把有序推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务。我国开启了农民工市民化的新阶段，助力更多农民工追梦、圆梦。

“作为一个农民工，能把户口落在首都，感觉像做梦！”2014年4月，来自河南周口的农民工李高峰拿到了户口迁移证。

当年3月，北京市总工会和市人力社保局、市公安局联合下发《关于办理农民工全国劳动模范在京落户手续有关问题的通知》，凡是在北京市被评为全国劳模、现仍为农业户口且有落户意愿的外省市农民工，均可视作落户对象。

曾经深锁的城市户口，终于向农民工打开大门。

很快，新中国成立以来第一份全面、系统地改革户籍管理制度的政策——《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》于2014年7月正式发布，自此，农民工向城市转移的大趋势与国家政策和制度安排实现了同向的一体化进程。尽管有些政策措施尚需进一步完善，但体系化的进程已经开启。

2014年，國务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》。这是我国第二个全面系统地指导做好农民工工作的综合性文件，为农民工量身定做了就业创业、劳动权益保障、 进城落户、子女教育、房屋租住、社会保障等方面的政策。

从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》到《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，从《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》到《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，从《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》到《居住证暂行条例》……一系列政策文件和法规，对有序推进农业转移人口市民化、实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖作出了部署。

近年来，农民工转移就业规模持续扩大，职业技能与综合素质逐渐提高，工资收入大幅增加，农民工随迁子女在输入地接受义务教育比例保持较高水平、参加高考人数逐年增加。此外，农民工社会保险权益和劳动报酬权益得到维护，基本公共卫生计生服务基本覆盖农民工及其随迁家属，地级以上城市将农民工纳入住房保障范围。

党的十八大之后的5年，全国城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。2017年10月，党的十九大明确提出，加快农业转移人口市民化。

“农民工市民化仍在进行中，预计到2035年基本完成。 我国对农民工工作的顶层设计不断加强，目前，工作格局和政策体系基本形成，努力方向、目标任务和实现路径都已经明确，将稳步推进农民工本人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入城镇。”人社部农民工工作司相关负责人说。