PPP模式中公共部门与社会资本的风险分配博弈
——以对交通基础设施投资为例

(广西大学 广西 南宁 530001)

一、引言

PPP模式指的是公共部门与社会资本通过合作的模式来提供传统上是由公共部门提供的商品和服务。这样的模式根源于西方国家政府于20世纪80年代新公共管理运动中提出的“去国有化”、“私有化”等相关概念的提出。PPP模式所带来的影响之一就是提供了政府和社会资本分担和分配投资带来的风险的可能。

PPP模式中如何对风险和收益进行分担和分配，在我们审视诸如公共交通的基础设施投资时就显得尤为重要。对于基础设施的投资本质上是资本密集型的投资项目，这意味着这样的项目往往需要大量的沉没投资(由过去决策决定的并不可改变无法收回的投资)，并且其回收期长，有可能达到30年之久。大量的沉没投资会使交通基础设施投资在其他地方的转移和重新分配变得十分地麻烦。即使真正操作起来了，在操作过程中产生的交易成本也是高昂的。

然而，在过去十年中，公私部门在交通基础设施中的投资伙伴关系无论在发达国家和发展中国家的都已经司空见惯。发达国家中，欧洲投资银行(EIB)在马斯特里赫特标准(Maastricht criteria)的基础上，支持了100多个PPP项目的开发，涵盖了多项对交通基础设施的投资。在大多数欧盟国家所签署的贷款总额已经超过了150亿欧元。当我们观察发展中国家时，也有类似的情况。从1990年到2001年，世界银行在发展中国家实施了近2500个私营基础设施项目，其中662个是运输项目，投资额为1350亿美元。政府对交通基础设施的投资，在引入社会资本之后，相关的责任分配也进行了改变。正因为如此，过去由政府掌控的决策过程受到了一定的影响。由此可知，与投资有关的风险承担着至关重要的作用及影响力。

有很多例子可以证明，风险的分配对交通基础设施投资有着显著影响的。例如，政府可以通过专门的规定来加强和抑制某种交通服务的需求从而对社会资本方造成机器明显地影响。泰国曼谷对拥堵收取收费的例子就可以说明。泰国政府在与曼谷高速公路有限公司(BECL)签订12英里六车道收费公路合同。在对拥堵收取收费的情况下，BECL在政治游说和公众不满的压力下，要求政府延迟开放私人道路以解决争端。但是这个要求被否定了，在调整后的收费制度下开通了收费公路。政府这项决议对民众的交通服务需求产生了消极的作用，从而造成了社会资本方的破产。

本文的目的是考察PPP模式在交通基础设施领域中，政府与社会资本之间风险分配的过程。那该如对风险分配过程进行考察呢？本文的做法是对政府与社会资本方讨价还价的过程进行考察。这个过程是用最终报价博弈模拟的。这里的想法是通过一个博弈框架来分析政府与社会资本方在风险分配中遇到矛盾时做出的行为结果。政府与社会资本方在博弈中将达成某种均衡状态，即降低不良结果概率的均衡结果。

二、运用的理论工具

在此，本文想首先对博弈论做一个简单的阐明，并简单论证其对在PPP模式交通基础设施领域中政府与社会资本之间风险分配的博弈进行分析的可行性。

博弈论又被称为对策论(Game Theory)，既是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要学科。博弈论主要研究公式化了的激励结构间的相互作用，是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。生物学家使用博弈理论来理解和预测进化论的某些结果。博弈论已经成为经济学的标准分析工具之一。在金融学、证券学、生物学、经济学、国际关系、计算机科学、政治学、军事战略和其他很多学科都有广泛的应用。随着博弈论影响的扩大，其应用范围随之扩大，博弈论以“理性经纪人”假设为基础，认为人们是在一定条件的约束下追求自身利益最大化，同时存在着利益冲突，行为相互作用的非合作博弈。随行政过程中许多问题的凸显，笔者认为可尝试在博弈论的视角下审视行政主体与行政相对人之间的相互关系。而使用博弈论是要有一定前提的：

1.参与者是理性的，以追求个人效用最大化为目的。行政合法性与合理性的参与者是以政府相关部门为代表的行政主体和以市场经营者和消费者为代表的行政相对人。两者皆为追求效用最大化为目的。

2.博弈的参与者至少是两个人。

3.信息是可以通过观察而获得的。行政主体与行政相对人之间博弈的信息都是透明公开的。

由上可知，在博弈论的视角下探交通基础设施领域中政府与社会资本之间风险分配的博弈进行分析是可行的。

三、交通基础设施领域运用PPP模式的风险

《欧盟PPP模式指南”》中写道，“从项目的时间，成本或质量方面对项目的顺利完成造成影响的任何因素和事件，可被定义为风险(risk can be defined as any factor,event or influence that threatens the successful completion of a project in terms of time,costs or quality)”。项目中政府与社会资本之间的风险判定遵循两个主要的判别标准：

1，最能够影响和控制风险应该是承担风险的一方。

2，风险应该由能够以最低成本承担风险的一方承担。

这两个标准虽然非常合理，但在风险分配方面往往有不同的结果。通过考虑这两个标准，我们可能无法选择合理的风险分配方式; 换句话说，风险发生的一方和谁能最好地控制风险的一方，可能无法以最有效的方式和最低的成本来控制风险。另外，社会资本方受政府的干预当然需要政府思维和操作的彻底改变; 因此，政府方有人已经注意到更具灵活性的办法，那就是与社会资本达成的谈判协议和伙伴关系留下了严格的政府规则和程序框架。

因此，政府与社会资本之间的基础设施项目风险分配是一项不确定的任务; 确定风险及其正确分配是非常复杂的。在PPP合同中，风险分配被认为是建立合作伙伴之间金融平衡的一种方式，因此风险分配不足可能会增加投资成本。如果由于风险分配不准确导致效率低下和成本上升。这往往需要重新谈判，必须在政府和社会资本之间商定新的风险分配。PPP合同的重新谈判可能是一个漫长而昂贵的过程，双方的机会主义行为会阻碍投资的效率从而产生一定的沉没成本和交易成本。

笔者认为PPP在交通基础设施投资中由以下四个主要风险领域：

1.技术风险。技术风险包括施工中产生的成本风险，如成本超支或竣工延误，以及设计招标规范或承包商设计过程中因误差产生的风险。例如，交通基础设施的投资成本比预测成本平均高出28%。

2.对于项目购买力的评价也可能会遇到由于市场的不确定性而产生的商业风险，如交通需求的变化。需求预测往往与实际情况相差20-30%，因此高估运输需求在交通基础设施中扮演重要的角色，因为作为一个庞大的，不可分割的和不动的投资(沉没投资)，运输基础设施不能灵活地适应不可预见的需求情景。

3.再有就是由于政府行为而产生的政治风险和监管风险，影响了社会资本方的盈利能力。这些措施可能包括终止特许权的行为，强加给投资者使其投资价值严重降低的税收或法规，限制特许权协议中规定的收取或提高关税的能力，以及排除合理纠纷的合理方式。政府更迭也可能带来风险，因为政府的优先事项和目标不一致可能会导致社会资本方的损失。

4.经济和金融风险源于经济增长，通货膨胀率，货币兑换率和汇率的不确定性。就如上文所提到的一样，基础设施的投资本质上是资本密集型的投资项目，这意味着这样的项目往往需要大量的沉没投资(由过去决策决定的并不可改变无法收回的投资)，并且其回收期长，有可能达到30年之久。因此，由于经济增长伴随的通货膨胀率、货币兑换率以及汇率的不确定性将对社会资本方产生不可小视的风险。

四、所运用的博弈论分析模型

“智猪博弈”由约翰·纳什，1950年提出。实际上小猪选择等待，让大猪去按控制按钮，而自己选择“坐船”(或称为搭便车)的原因很简单：在大猪选择行动的前提下，小猪选择等待的话，在大猪返回食槽之前，小猪可得到4个单位的纯收益，大猪到达之后只能得到剩下的6个单位，实得4个单位；而小猪和大猪同时行动的话，则它们同时到达食槽，分别得到1个单位和5个单位的纯收益；在大猪选择等待的前提下，小猪如果行动的话，小猪在返回到达食槽之前，大猪已吃了9个单位，小猪只能吃到剩下的1个单位，则小猪的收入将不抵成本，纯收益为-1单位，如果大猪也选择等待的话，那么小猪的收益为零，成本也为零，总之，等待还是要优于行动。博弈结果见图1。

图1

笔者认为可以借助此模型对政府与社会资本在交通基础设施领域的合作中风险的博弈进行分析。社会资本方之于政府就如同小猪之于大猪。博弈结果见图2.

图2

由上图可知，当对于风险的分配政府如有意愿承担更多，政府与社会资本方获得的效益总和是最大的。但当两者都愿意承担风险时，由于社会资本方自身抗风险能力不能得到保障，则两者在大多数情况下的总收益无法达到最大化的。而当风险分配中社会资本承担的份额越大，对其产生的效益则有可能是消极的，这往往会打击社会资本在PPP模式中的积极性。

五、总结：

政府与社会资本方合作进行交通基础设施投资时的风险分配是一项繁琐的工作，因为经常会受到机会主义行为的影响。本文的目的是分析PPP在交通基础设施投资时的风险分配。通过智猪博弈模型，本文研究了不同的风险分配情况产生的不同效益。在模型中，政府和社会资本都争取达成最合理的风险分配方案。这里所使用的模型的创新是，两者达成共同效益最大化的可能性是基于政府愿意给予社会资本方的风险保证水平。综上所述，笔者提出以下几点建议。

(一)有机梳理各治理主体间的权责配置和相互关系

网络化治理要求多元主体以平等、互信为基础构建合作伙伴关系，各治理主体之间结构和功能明确。在PPP等网络化治理实践中，要梳理政府和社会、市场之间的关系，也要理顺政府各主要负责部门之间的关系，形成良好的治理网络。一方面，加快推进形成顶层管理架构合作机制，明确财政部门和发改部门职责分工，发挥发改部门在项目审批、立项等方面的专业优势，并实现财政在PPP项目全生命周期管理中的监督管理与防控风险的价值。另一方面，把握长期合作关系伙伴的内涵，推动政府身份由“经营者”向“管理者”转变，通过平等合作、相互协调、分享资源、共同管理来实现各自的利益诉求和共同的公共价值目标。

(二)高质量规范化发展PPP模式

国际经验和均表明，PPP为代表的网络化治理将政府部门所追求的公平目标和社会(私营)部门所追求的效率目标，通过风险分担和利益共享机制有效地结合起来，能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。但不容忽视的是，部分PPP项目鱼目混珠、良莠不齐，在一定程度上出现了“劣币驱除良币”的情况。2017年PPP领域密集出台相关政策，特别是从基本制度、操作方式、重点行业选择这三个方面，推动全面规范和发展，表明在“五位一体”制度体系基本建立和金融监管体系不断改革完善的背景下，PPP由高增速阶段转向高质量发展阶段，这与我国经济发展阶段是一致的。在高质量发展阶段，应践行网络化治理的内涵要求，全面规范发展PPP。

(三)加大放管服力度

政府在网络化治理中不再是单一治理主体，而是通过与市场、社会之间的良性互动实现社会资源优化配置，进而实现“管理型政府”向“服务型政府”，再到“商业合作伙伴型政府”的转型之路。这就要求政府职能更多转向社会管理和和社会发展服务领域，加大简政放权力度，为社会资本投资提供畅通渠道。具体到城市建设中，政府深化放管服需要加强的方面有：作为提供者，将公共产品“生产者”角色让渡给私营部门，将重点转向为私营部门提供信息服务、金融服务等多种服务，同时放宽市场准入门槛，允许所有符合资质条件的市场主体充分展开公平竞争；作为规则制定者，政府要加大对现行法律法规的完善，特别是加快出台PPP条例，并完善规范的公用事业市场准入制度；作为管理者，政府要严格将管制职能和经营职能分离，并制定完善以有效竞争为导向的政府管制监督策略。

(四)优化风险分配机制

以PPP等网络化治理中，合理的风险分配是确保项目顺利实施的关键。要高度重视和优化风险分配机制，主要做到几个方面：一是搭建科学合理的风险分配框架，遵循PPP风险分配原则，并推动形成统一的风险分配政策体系。二是深入研究PPP风险估值方法，对风险进行定量描述和成本估算，做出最具成本效益的决策，避免使地方政府陷入财政困境。三是积极探索风险担保等分配工具，以少量资金撬动了大量社会资本，提高PPP项目风险分配的效率。

谈判中的政府和社会资本方之一可以策略性地采取行动，以便由第三方评估机构进行选择，以便在给定的担保水平下，如果发生与风险相关的事件，则策略性行为的一方将实现利润。我们可以得出这样的结论：如果担保的价值高于与担保所涵盖的风险有关的财务损失(大多数是政府愿意承担更多的风险分配的行为结果)，则为了减少潜在的道德风险问题的影响，并且特别建议采用和解而不是仲裁协议。