自然资源分类体系的现状与问题探讨

于雪丽

（重庆市规划和自然资源调查监测院，重庆401121）

2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要树立绿水青山就是金山银山的理念，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态，要求构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划，统一土地分类标准。2019年5月中共中央国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准”。自然资源分类是国土空间规划和管理的前提，有必要对现行自然资源分类体系进行梳理分析和系统重构。王文玉[1]、张凤荣[2]等对自然资源分类体系分别从确权登记、部门职责整合等视角进行了剖析与探讨，本文在前人研究的基础上，以面向国土空间规划本底调查的角度，着重梳理分析现行自然资源分类体系现状与问题，提出分类重构的建议。

1 自然资源分类体系现状

我国由于历史原因按照部门来管理各类自然资源，原国土、城乡建设、林业、农业等部门根据各自的职能分工和管理需求制定了不同的资源调查、规划分类体系，分别适用于各类自然资源与国土空间的调查、规划、审批、监管等，归纳起来主要包括土地利用分类体系、城乡规划分类体系、农林资源调查规划分类体系等。

1.1 土地利用分类体系

原国土资源管理部门按照土地的用途对土地进行分类，中华人民共和国土地管理法依据土地用途把土地分为建设用地、农用地和未利用地3个一级类，主要适用于土地利用规划和管理；《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）依据土地的利用方式、用途、经营特点和覆盖特征等因素，按照主要用途对土地利用类型进行划分，采用一级二级两个层次的分类体系，共分为12个一级类、73个二级类，适用于土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等；土地利用总体规划分类将土地规划用途归纳为三级分类体系：一级类3个，二级类10个，三级类25个，该分类体系是在土地利用现状分类的基础上，将有关地类进行归并或调整所形成的土地规划用途分类，适用于各级土地利用总体规划编制。

1.2 城乡规划分类体系

城乡规划分类体系按照土地使用的主要性质来对土地进行分类，《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）包涵城乡用地分类和城市建设用地分类，城乡用地分类共分为2 大类（建设用地和非建设用地）、9 中类、14 小类，城市建设用地共分为8 大类、35 中类、43 小类，适用于城市总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理；《镇规划标准》（GB 50188-2007）将镇用地分为9 大类、30 小类，9 大类包括“居住用地”、“公共设施用地”、“生产设施用地”、“仓储用地”、“对外交通用地”，适用于镇规划的编制；《村庄规划用地分类指南》将村庄规划用地分为3 大类（村庄建设用地、非村庄建设用地、非建设用地）、10 中类、15 小类；为适应风景名胜区保护、利用、管理、发展的需要，《风景名胜区规划规范》（GB 50298-1999）按照土地使用的主导性质将风景名胜区内的土地利用类型划分为：风景游赏用地、游览设施用地、居民社会用地、交通与工程用地、林地、园地、耕地、草地、水域、滞留用地10 大类和50个中类；为满足我国绿地的规划设计、建设管理，《城市绿地分类标准》（CJJ/T 85-2002），以绿地的主要功能和用途作为分类的依据，将绿地分为大类、中类、小类三个层次，共5 大类、13 中类、11小类。

1.3 农林资源调查规划分类体系

原林业、农业管理部门按照林地、湿地、草地等的主要用途、覆盖特征、地貌特征、植被类型等对林地、草地等资源进行分类，《中华人民共和国森林法》（1984年）依据主要用途把森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五大类；为便于在全国范围内进行森林资源调查、统计、监测、规划设计和经营管理等林业活动，《林地分类》（LY/T 1812-2009）以林地的覆盖类型分类为主、林地规划利用分类为辅将林地划分为8个一级类（包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、辅助生产林地）、13个二级类；为掌握全国森林资源及其生态状况的现状与动态，国家林业局制定了《国家森林资源连续清查技术规定》（2014），根据土地的覆盖和利用状况综合划定土地类型，将土地划分2个一级类（林地和非林地），其中林地划分为8个二级类和13个三级类；《湿地分类》（GB/T 24708-2009）适用于湿地的综合调查、监测、管理、评价和保护规划，综合考虑湿地成因、地貌类型、水文特征、植被类型将湿地分为三级：一级按成因分为自然湿地和人工湿地，自然湿地分为4个二级类、30个三级类，人工湿地分为12个二级类；为统一草地资源调查，草地资源分类系统按类、亚类、组、型4个分类级，将覆盖全国的天然草地划分为18个类、21个亚类、128个组、813个型。

2 现行自然资源分类体系存在的不足

根据上述对我国现行自然资源分类体系进行梳理，发现各分类体系均有各自独立的分类标准与依据，土地利用分类体系主要强调土地的自然、社会、经济综合属性，城乡规划用地分类体系侧重土地社会经济属性，农林等部门分类体系侧重自然属性[3]。

2.1 主要以资源开发利用为导向，生态价值导向不突出

现行用地分类体系未将自然生态用地单独列为与农用地、建设用地同一层级的地类，而是将其粗略地归入农用地、其他土地、非建设用地中。一方面表现在对河流山川等自然生态用地的划分，土地规划分类将河流、湖泊、滩涂、沼泽、沙地、裸地等用地归入其他土地中，并且这类土地对应土地管理法中的“未利用地”，被当做有待开发的资源且转作他用不需要审批，容易导致未利用地中的自然生态用地得不到有效保护[4]；城乡规划用地分类以土地使用的主要性质划分地类，重点对建设用地进行了细分，将河流、湖泊和林地等自然生态用地分别归入其它非建设用地下的二级地类水域、农林用地中，并且没有进行细分。另一方面现行规划分类对林地、绿地的生态功能考虑也不充分，土地规划用途分类对林地的划分不够细致，并且未区分经济林与生态林，将所有林地归入具有生产功能的“农用地”，未凸显林地的生态功能。城市建设用地分类对城市建设与生态保护的关系考虑不足，“公园绿地”、“防护绿地”具有生态功能的土地归为建设用地不符合地类功能。

2.2 各分类体系之间衔接不充分，不适应自然资源统一管理

一是各分类标准由各部门相对独立的制定，分类依据、原则不同，适用范围不同。土地规划用途分类依据土地利用方式、用途分类，城乡规划用地分类主要依据土地的社会功能划分地类，而林业、农业等部门的林地、湿地、草地分类主要依据资源的自然属性分类，各分类体系分别适用于相应的土地规划、城市规划、林业规划等不同规划的编制工作。二是各分类标准之间存在矛盾冲突，土地规划用途分类与林业分类中“林地”含义不一致，原国土部门与林业部门对林地的认定方式不同，导致土地利用规划中的林地与林地保护利用规划中的林地范围、面积不一致，以致管理过程中存在诸多矛盾。土地规划用途分类与城乡规划用地分类中的“特殊用地”、“采矿用地”、“交通用地”等含义也不同。

2.3 分类粗略，与今后差异化、精细化管理的要求存在差距

现行自然资源分类体系中土地用途分类与城乡规划用途分类虽然覆盖全域全类型国土空间，但分类各有侧重点，两分类体系仍存在不足之处，尚不能满足今后土地的差异化、精细化管理。一是分类体系较为粗略，分类层级少，不能适应土地差异化管理，土地规划用途分类主要从农用地开发利用与耕地保护的角度出发，对农用地划分较为细致，对城镇、村建设用地以及林地、湿地、草地、水域等自然生态用地分类较为粗略，分类层级较少；城乡规划用地分类重点关注城市建设用地的开发，对城市内部用地分类较为细致，对农用地、自然生态用地划分较为粗略。二是部分地类细化不足，不能适应土地的精细化管理，虽然土地规划用途分类与城市建设用地分类分别重点对农用地、城市建设用地进行了细分，但是仍不能满足精细化、多元化的管理需求，如土地规划用途分类中耕地未体现质量等别属性，城市建设用地分类对产业用地的划分体现不了企业研发中心、科技孵化园等新产业、新业态用地，无法满足新时代农业现代化、新型工业化对国土空间规划与管理提出的新要求。

3 新时代构建统一的自然资源分类体系建议

3.1 凸显自然生态用地分类

将“生态用地”提到与“农用地”、“建设用地”并列的一级地类，将自然资源分类体系分为“农用地”、“建设用地”、“生态用地”三大类。生态用地下二级地类包括水域、荒地、生态林地、生态草地，将林地、草地区分生态与农业用途，将红树林等生态林地以及沼泽草地等生态草地归入生态用地。同时，将用材林等经济林、牧草地归入农用地。

3.2 整合现行自然资源分类体系

整合土地用途分类体系与城乡规划分类体系，健全农用地与建设用地分类结构。农用地以土地利用现状分类为基础，二级地类分为耕地、园地、经济林地、牧草地、设施农用地等。建设用地以城乡规划用途分类为基础，吸收土地利用现状分类体系中对特殊用地、交通运输用地、公园与绿地等地类的内涵，如对建设用地分类进行补充与细化，将具有公共服务性质的绿地与广场用地、风景名胜设施用地归入公共管理与公共服务用地；交通用地根据其用途与形式，综合考虑城市与乡村，划分为10个三级类，包括铁路、公路、机场、港口码头、轨道交通、城市道路、乡村道路等；特殊用地以土地利用现状分类为基础分为军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地、殡葬用地5个三级类。

3.3 细化分类，增加分类层级

为适应精细化、多元化管理需要，细化三级地类，形成四级分类。如耕地充分考虑耕地质量等别评价，将水田、水浇地、旱地分别按照质量等别进行细化，园地、林地、牧草地、设施农用地参考国民经济行业分类进行细化，建设用地分类在城乡用地分类与城市建设用地分类基础上按照其内容进行细化，并适当增加新产业、新业态用地以适应差异化、精细化管理的要求，如公用设施营业网点用地中增加新能源充电设施用地。