浅析地铁运营服务引入政府购买公共服务

黄昭爱

随着我国经济发展，地铁行业进入一个大发展时期，在新形势下地铁运营企业怎样降低成本、增加效益，实现自主经营，更好地满足民众出行方便，是地铁企业必须解决的问题。本文主要论述当前地铁运营成本由政府补贴的管理模式转向政府购买服务的模式转变中，如何有效增强地铁运营管理的竞争性，使企业在发展过程中提升管理水平，提高服务效率和质量，更好地为民众服务。

一、引言

地鐵行业属于公共交通，需要对社会公民进行服务，是政府支持下的公益性项目。地铁在运营过程中，政府虽然不能直接作为地铁运营组织管理者来进行管理，但政府要从公益的角度对票价进行管理，而地铁行业从企业角度又需要自负盈亏，所以两者在一定程度上存在互相矛盾的特性。政府如何充分发挥监督和调控职能，在地铁运营管理过程中引进市场竞争机制，解决地铁公益性要求和企业自负盈亏之间的矛盾，使地铁行业更加成熟、高效的发展，是本文重点探讨的问题。本文主要针对当前地铁运营成本由政府补贴模式转向政府购买服务的模式来进行分析和探究，以期给出一个解决上述问题的思路。

二、政府购买公共服务理论概述

政府购买公共服务顾名思义就是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，提供给有资质的社会力量（社会组织、企业组织、其他机构等）来运营，并且根据社会力量提供服务的数量和质量来付费，这种方式采用由政府承担并委托、合同管理、评估兑现的方式来进行公共服务的提供。政府在购买公共服务的过程当中，政府的角色是委托主体，社会力量是受委托者，政府在购买公共服务当中表现为一种支付契约的购买行为。政府在采购的过程当中与私人和企业采购不同，其行为是政府调节经济和社会生活的一种重要方式。政府在购买公共服务的过程当中要将公共利益放在首位，并且引入市场机制降低政府采购成本，提高公共服务效率和质量。政府在进行支付的过程当中，能够通过税收再分配的形式来进行支配，但由于缺乏成本和效率核算的机制容易产生高投入低产出的问题，所以政府可以利用竞争机制和合同机制来有效解决这一问题。

三、政府购买公共服务属于新型政府提供公共服务的方式

政府采购将满足公共利益发展的产品放在首位，同时要将潜在的公共需求逐渐转变为现实的市场需求，可以采用乘数效应进一步扩展总需求量，确保结构有效完善。通过引入市场机制，有助于提高政府经营管理效率，降低服务成本，进一步实现公共政策功能。政府购买能够有效应用合同机制与竞争机制，进一步引导并规范社会力量具体行为，有效解决低效问题，提高经营管理与服务水平，实现预期的公共政策目标。政府采购通常是社会关注度较高且数额较大，能够对市场有着极为严重的影响，并产生一定的正面示范效应。政府在采购过程中应当秉持公开公平公正的原则，通过形成科学完善的市场竞争环境，进一步规范竞争行为与经营体制，有效推动市场经济体制的逐步发展和完善。

当前西方国家有较为完善的经营管理模式，政府购买公共服务涵盖众多的服务领域，例如义务教育和职业教育、特殊教育，公共卫生与养老服务、残障服务与社区服务、文化与传统保护、促进与保障性住宅，以及通过加强社会城市规划和交通环境等各项政策咨询等，进一步提高政府的公信力。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。根据国办发〔2013〕96号、财综〔2014〕96号等有关政府购买服务政策的文件精神，公共交通服务属于政府购买服务范围。当前我国政府购买公共服务主要是在生态环境建设、文化教育和医疗卫生服务上，政府购买公共交通服务已经具备典型代表性，通过地铁建设与运营管理有效融入购买服务，能够承担社会责任并控制票价，确保社会效益有效发挥。

四、政府购买轨道交通服务模式探索

（一）建立市场化运作机制

地铁城市分布广泛，各地运作模式不尽相同，地铁行业需符合市场化运作机制，政府购买服务应综合考虑持续建设运营的投融资需求、票价定价机制、提升运营管理水平的激励措施等。

（二）购买补偿票价差额

由于城市轨道交通的公益性，地铁票价一般由政府和社会主导定价，其并不能真实反应建设和运营成本支出。因此，为了提升轨道交通投融资实力，保障地铁建设和运营平稳、可持续发展，可通过政府购买服务的方式来补偿票价差额。

（三）设定服务合约价款

建立轨道运营的定额补贴机制，形成监督考核和自主激励相结合的长效机制，提高效率，企业在监督考核和激励框架内做到总额控制、自主决策。在成本定额的基础上，测算收入数据由政府部门核定，以成本收入数据确定每年的服务合约价款，如果实际成本大于定额成本，服务合约价格按照定额成本支付;如果实际成本小于定额成本，则将差额的一定比例给予地铁企业作为激励，政府部门核定历史数据和预期数据定期修订服务价格。

（四）设置关键考核指标

地铁企业上级主管部门设置关键考核指标，对地铁运营管理和服务水平进行年度考核，如安全指标（如生产安全事故起数）、服务指标（如乘客满意度）、资产养护指标（设备完好率），将指标考核结果与财政补贴总额挂钩，起到服务质量调节作用。

（五）建立企业造血功能

基于地铁建设投融资需要，保障融资利息支出，按照市场直接融资要求，每年净利润达到对应融资规模年利息的1.5倍覆盖，地铁企业积极开展“地铁+物业”的模式，政府通过直接划拨、定向出让等多种方式将沿线配套地块（包括轨道交通沿线场、段、站、隧道区间及出入口衔接的上盖用地等）给予地铁企业，由地铁企业与轨道工程同步规划、同步设计、同步建设，高效、集约开发形成的物业由地铁企业持有。持有物业开发所需资金由财政统筹安排，物业产生的收益用于弥补运营亏损，实现外部效益内部化，同时减轻财政压力，同时做大做强地铁企业，实现可持续发展。

五、地铁运营服务引入政府购买公共服务的具体对策

（一）扭转传统落后观念，切实加强顶层设计

政府应根据当前经营管理情况，由运营成本补贴模式逐渐转变为政府购买行为，例如可以明确地铁票价，根据市场的发展需求进行票价确定，确定票价能够在公众承受的范围内，对于确定票价与成本票价差额部分则可以通过购买服务标的方式进行弥补。购买服务可以促进地铁企业结合市场的多元化发展规律进行有效经营，实现地铁企业的不同职能，既满足地铁的公益性，也能够满足企业自主经营自负盈亏的发展目的。在此过程中应当充分考虑长期与短期的不同发展特点，建立可持续发展机制，同时应当制定科学完善的奖惩制度以及绩效评估机制，政府采用合约形式有效监督并且规范企业的合约履行情况，在合约内容中应当明确绩效指标，通过确定奖罚条款有效激励和引导企业，企业承担具体的社会责任，进一步确保社会秩序的稳定运行。

（二）企业结合外部环境变化，适时调整战略

采用政府购买行为的重要前提就是应当实现政企分开，企业必须有针对性地调整发展战略，摒弃传统依赖政府的发展模式，能够真正实现自主经营自负盈亏，以实现盈利为目的。组织结构、业务流程有效结合市场的多元化发展趋势进行规律性调整，从而推动市场经济活动有序进行。例如在地铁票价的种类上，可以选用多元的票价机制，能够吸引众多客流，提升地铁服务地位;采用不同的用工模式，科学合理地进行人力成本控制;采用自主决定自主维修以及委托外修等多元化方式，有助于降低地铁维修成本，实现资源的科学合理配置。

（三）引入先进管理人员，取得良好示范效应

通过引入先进的中外管理人员，能够为地铁发展注入新的生机与活力。地铁建设与运营的落脚点就是安全和管理，为提高安全管理水平，可以通过在地铁企业管理中引入专业化的管理团队。通过引入优秀团队，能够为地铁发展注入新的生机与活力，做到示范引导作用。

六、結语

综上所述，我们能够看出实现政府购买轨道交通服务，是一项循序渐进的过程，地铁企业高层管理人员必须从政策与体制等诸多方面加强顶层设计，在运营模式中能够实现风险分担，构建完善的绩效评估和奖惩机制，同时要促进政府购买行为的有效改革，加强对于实际运营成本的监督与评估，有效区分不同类型的经营管理亏损情况，科学合理地明确政府购买金额，推动企业持续发展，提升城市生活品质。（作者单位：厦门轨道交通集团有限公司）