智能杆落地亟须破解四大难题

王婧

智能杆是集无线通信、智慧照明、视频监控、交通管理和环境监测等多功能于一体的新型公共基础设施，能够极大缓解运营商面临的5G站址资源稀缺及投资成本压力。我國各地高度重视智能杆发展，截至目前，北京、上海、广东、深圳、浙江等省市已经出台了与智能杆相关的政策文件。

不过，作为新生事物，智能杆发展尚处于初级阶段，顶层设计、建设运营模式、标准体系和网络安全体系等方面有待健全，距离落地尚需时日。

智能杆落地面临四大困境

顶层设计不到位。一方面，监管机构尚不明确，缺乏专门针对智能杆建设管理的政策文件。智能杆点位密集，杆体数量庞大，涉及公安监控、交通监控和路灯等场景应用，隶属于不同管理部门。目前涉及智能杆的文件是工业和信息化部、国资委出台的《关于2019年推进电信基础设施共建共享的实施意见》，其鼓励基础电信企业、铁塔公司集约利用现有基站站址和路灯杆、监控杆等公用设施，提前储备5G站址资源，但对于智能杆如何建设、运维，以及政府部门的职责分工未作明确要求。

另一方面，各地监管部门不统一，推进智能杆的着力点各有不同。目前只有广东省和深圳市出台了智能杆建设专项行动计划，在建设标准、产业发展、制度建设等方面做出了系统部署。北京市、湖南省由城市建设管理部门牵头，将智能杆作为城市基础设施，侧重于对已有塔杆的合杆整治，未涉及建设标准、运营管理等内容。福建省、杭州市由工信部门牵头，将智能杆作为5G基站的重要载体，侧重5G基站建设，缺乏指导智能杆产业链协同发展的政策。江苏省、山东省由住房城乡建设局和工信部门共同牵头，统筹城市基础设施和5G基站建设，但缺乏智能杆建设专项计划、技术规范。此外，还有湖南、江西、广西等省区在政策文件中尚未明确牵头部门。

建设运营模式不明确。智能杆目前尚处于试点探索阶段，成功有效的运营模式尚未形成。大部分城市对于谁来建、谁来运营尚缺乏清晰认识。

已有的建设运营模式可分为三类：第一类是政府自建自营，政府独立投资、建设并负责运营维护。其主要依靠政府投资管理，未能有效引入社会力量参与，短期内政府财政支出压力较大。第二类是政府和社会资本共同组建项目公司。该模式发挥了社会资本作用，可有效减轻政府财政压力，但政府与社会资本存在利益博弈，政府需加强对社会资本的履约监管。第三类是市场化运作模式，由有实力的企业独立进行智能杆工程的投资建设和运营。该模式的企业自主性强，可有效减轻政府财政压力，但由于政府在项目建设和运营中不承担风险，监管力度不大，可能会出现降低公共服务水平的情况。

标准体系不统一。一方面，国家标准缺失。智能杆是一个微缩的生态系统，需要在设备技术、应用场景、数据共享、安全要求、系统施工和运营维护等多个流程和环节，形成统一、系统的国家标准体系，才能从试点走向批量复制，达到预期的产业规模。目前智能杆国家标准体系尚未建立，城标委虽已提出《智慧杆功能涉及与运行管理规范》国家标准立项建议，但其主要围绕功能设计和运营管理，智能杆建设内容未包括在内。

另一方面，各地标准规范“五花八门”。比如杭州市标准主要涵盖合杆设计和安装及验收，未涉及系统运行管理与维护;广州、深圳的标准包含杆体设计、系统施工、验收、系统运行管理与维护等内容，但在具体的标准方案中又有差异。此外，已出台的标准大多针对技术层面，应用标准比较缺乏。

网络安全体系不完善。智能杆作为公共基础设施，高度整合用户数据资源，覆盖范围广泛，对信息和数据安全性有很高的要求。系统梳理业务、软件、数据等方面的安全风险点并提出应对方案，是保障多部门数据共享的必要条件。

目前，国家尚未出台相关政策，保障措施大多是为了保障网络整体安全，对智能杆建设中影响安全的关键环节缺少明确的质量、可靠性和安全要求。

需重点关注四个方面

强化智能杆顶层设计。一是从国家层面明确智能杆总体推进思路和目标，为各地高效推动智能杆建设提供战略指导、路径指引。二是尽快明确政府职能分工，建立由相关行业政府主管部门参与的联席会议制度，由主管部门领导作为总召集人，牵头制订智能杆管理政策法规、发展战略，联合制定智能杆共建共享的政策和行动方案，统筹多功能智能杆的总体建设，定期召开联席会议，审定多功能智能杆建设计划，并协调解决工作推进中遇到的重大问题。三是支持各省市成立省智慧杆产业与应用发展推进小组，由各省市政府牵头，推进智能杆建设和一杆多用，强化产业发展协同推进机制。

探索多元化建设运营模式。智能杆产业发展需要政府、行业、企业和社会各界广泛参与，形成多部门联动管理机制，促进跨界协作和资源联动。一是建议政府投资，多方参与。根据各省市不同情况，分级分类采用差异化组合方式进行投融资建设。若项目总建设规模和总投资额度不大，建议由政府直接投资。若项目总建设规模和总投资额度大，可考虑采用PPP的投融资模式，由政府与社会资本合资组建项目公司，并在政府授予的特许经营权范围内，负责智能杆的投资、建设和运行维护，确保政府的知情权，落实政府的建设目标和要求。此外，针对商圈、公园、小区等人流非常密集的场景，可考虑引进社会资本参与投资和建设，实现对多功能智能杆的高效运营。二是建议统一运营，强化监管。智能杆运营涉及的设备种类繁多，应选定一家有实力的企业作为城市智能杆建设运营平台公司，实现智能杆统一运营、统一维护。同时，可视项目实际情况引入社会资本，提高多功能杆资产资源的利用效率。建议由主管部门牵头，建立有效的监督管理机制，对运营维护主体进行监管。

积极开展标准研制工作。智能杆建设应重视标准体系的建立。结合各省市已有的地方标准、团体标准，考虑智能杆标准的全面性、普遍性，汇集多地先进经验，尽快建立全国性智能杆标准体系，提升智能杆标准化工作的科学性、全面性、系统性和预见性。在国家标准研制与实施过程中，进一步吸纳行业产学研用机构的积极参与，提高标准质量。注重加强标准的宣贯、验证与应用示范，确保标准实际落地，充分发挥标准的指导与引领作用。积极参与国际标准的制定，推动国际标准化组织开展智能杆领域的标准化工作。

强化信息安全保障体系建设。智能杆产业健康发展必须有强大的信息安全保障体系做后盾。一是加紧推进安全保障体系建设，明确利用智能杆进行数据采集、使用等环节涉及信息安全的范围、要求和责任，加强安全测评、应急防范等信息安全基础性工作。重点支持数据加解密、数据审计等数据安全技术研发及应用。二是完善安全顶层设计，构建安全责任体系。进一步强化关键信息基础设施的防护，加强重要信息系统和关键数据资源的安全保障。针对网络安全威胁、隐患和薄弱环节，加强对网络安全重点保护对象的安全防护和保障。三是建立健全产业巡检和通报机制，研究制定网络安全漏洞管理规定。强化网络安全监测预警体系建设，夯实网络安全基础，加快完善网络安全应急指挥手段，提升网络安全突发事件监测预警和应急处置能力。建立政府、行业与企业的网络安全信息共享机制，发挥专业机构在保护智能杆网络安全中的重要作用。