社会组织参与居家养老服务的绩效评估

邵秋虎 袁竞峰 郑传军 林珒

摘要：人口老龄化是我国当前面临的一个重要社会问题。针对老龄化问题，国家提出了“9073”养老服务供给格局，社会组织参与居家养老服务作为一种创新模式受到了重视。但是，该模式运行机制和实践效果还存在诸多问题。采用数据包络分析法（DEA）计算出186家参与居家养老服务的社会组织效率值并根据评价结果将其分为四个层次，然后从每个层次各选取具有代表性的一家社会组织进行分析。最后，通过DEA效率评价值与南京市既有的居家养老服务中心评级结果进行对比。对比结果表明两者总体趋势相近，但在个案评价上存在细微差异。研究结果可以为社会组织参与居家养老服务绩效的评估和管理提供支撑。

关键词：居家养老;绩效评估;数据包络分析;南京

中图分类号：F293 文献标识码：A

引言

据预测，我国60周岁以上老龄人口于2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。针对老龄化问题，我国在“十一五”期间提出“9073”养老服务格局，即90%的老年人由家庭自我照顾、7%享受社区居家养老服务、3%享受机构养老服务。并且，“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划也指出：我国要继续强化以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，大力发展居家社区养老服务。社会组织参与居家养老服务已是提升服务专业化水平的必然要求。

目前，我国的社会组织参与居家养老服务主要以民办非企业形式存在。社会组织大多是在社区中开设居家养老服务中心，以较低的价格提供基本保障性服务及增值服务，并通过政府的补贴获取一定的收入，大多数社会组织只能做到保本微利。同时，部分企业通过开办养老服务机构，通过高档的增值服务，吸引经济条件良好的老人居住，以此达到收支平衡、自负盈亏的目的。自《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）出台以来，从国家部委到各地方政府，均对社会组织参与居家养老服务相当重视，并制定了相应的居家养老服务规范及标准，以指导居家养老服务的健康有序开展。

但是，社会组织参与居家养老服务还存在诸多问题，出现频次最高的共性问题包括：①政府职能越位，社会组织参与不足;②供需矛盾突出，服务内容单一;③社会组织保本微利，动力不足;④从业人员整体素质偏低。这些问题实际上可以归结为效率问题，即社会组织参与居家养老服务的效率目前还比较低，本文即从绩效管理的角度解决效率提升问题。学术界目前对居家养老服务研究的深度和广度远远不够，鲜有對社会组织参与居家养老服务的绩效评价。刘红芹针对政府购买居家养老服务的绩效管理进行了一定研究。任洁对机构养老服务用数据包络方法进行了效率研究。目前，针对参与居家养老的社会组织绩效评价的研究较少。本文通过文献调研、实地访谈、问卷调查等方法并针对居家养老服务中心绩效评价的特点建立了一套南京市社会组织参与居家养老服务的绩效管理指标体系。同时筛选了南京市具有代表性的186家居家养老服务中心获得相应的指标数据。在此基础上运用数据包络分析法（DEA）对这186家参与居家养老服务的社会组织进行绩效评价，并对评价结果进行了分析。

1 文献回顾

徐永祥等认为社会组织综合了非政府组织、非营利组织、民间组织、中介组织、群众团体或人民团体、第三部门组织、志愿组织及社会团体，此定义拓展了社会组织的内涵，为社会组织参与国家治理提供了基础。20世纪50年代，英国首先发起“社区照顾”计划，并逐渐发展为重要的养老服务模式“社区养老”。Rash等认为，居家养老可以将生活照料与医疗服务、文体活动、精神文化、情感和心理慰藉等活动转移至老人家庭中，能够最大程度满足老年人的各项生理和心理需求。汪锦军将政府与社会组织的合作关系划分为三种主要的合作模式，协同增效（包括弱制度化协同、制度化协同、相互嵌入）、服务替代（包括公办民营、竞争性外包、伙伴式外包）与拾遗补缺（存量服务提供、增量服务提供）。吕普生以北京市宣武区为例，讨论并分析了政府与社会组织在养老服务供给中的合作模式。在居家养老评价方面，北京市、上海市、南京市及宁波市等经济发达地区已经走在了全国的前列，见表1。

绩效管理通常是指通过绩效评价对被评对象按照设定的指标，对照一定的标准进行对比分析，对被评对象在一定时期内的工作进行考察、评定、奖励以及相关的培训活动，以此建立起激励与约束机制，促进其经营管理的改善，实现其总体战略目标。绩效管理及评价始于19世纪的西方国家，从一开始的企业绩效管理发展到后来的部门绩效管理、个人绩效管理，政府绩效管理以及社会组织绩效管理。在方法方面，经过100多年的发展，绩效评价的方法已经从简单的对比分析法，逐渐成为包括管理学、统计学、运筹学等多学科知识的综合评价方法，包括ABC成本核算法、主成分分析法、层次分析法（AHP）、模糊层次分析法（FAHP）、数据包络分析法（DEA）、灰色关联法、模糊数学评价法和网络分析法等。近来，Doomernik利用网络数据包络分析（NDEA）实现了高速铁路系统的绩效管理。Cornejo-Ovalle等利用泊松分布，对智利的医疗服务提供进行了绩效评价及优化。JL Iparraguirre等人运用三阶段数据包络分析法分析了148个英国养老机构提供社会关怀服务的效率。吴迎新根据所研究的社会组织类型，建立了一套基于平衡计分卡的非营利组织绩效评价体系，并详细说明了该体系的设计思路和实施步骤，最后运用数据包络分析法对15所省部级直属理工院校进行了综合评价，绩效评价结果较为理想。任洁以厦门市为研究对象，运用数据包络法对该市28家养老机构的综合效率以及规模效率进行了评估。

通过文献调研，目前对于社会组织的绩效研究已经较为广泛，研究重点主要集中在高校、医院、养老机构和政府公共服务等方面，但是对于社会组织参与居家养老服务的绩效评估几乎是空白。目前对于社会组织的绩效评估运用的方法多为数据包络分析、层次分析评价和平衡积分卡等。DEA中C2R计算模型能够比较多投入多产出决策单元的技术有效性和规模有效性。考虑到参与居家养老服务的社会组织同质性较强且评价指标为多输入多输出，DEA方法比较适用于本研究，它把单输入和输出的工程效率的概念推广到了多输入和输出的有效性评价中去，且其不需要设定权重，能够最大程度上避免主观因素的干扰，大大提高了算法的客观性和科学性。因此，采用DEA分析社会组织参与居家养老服务的效率有利于将研究者的主观因素降到最低。

2 方法与数据

2.1 DEA模型

DEA方法是由美国著名的数学家查纳斯（Charnes）和库伯（Cooper）等人于1978年开创，它是以相对效率概念为基础，以数学规划为主要工具，以优化为主要方法，根据多指标投入和多指标产出数据对相同类型的单位（部门或企业）进行相对有效性或效益评价的多指标综合评价方法。选择DEA评价社会组织参与居家养老服务的效率是社会组织自身的特质与DEA方法本身的优势共同决定的：①DEA方法善于处理非参数化且同质性较强的多输入多输出数据，可以克服居家养老服务供给中难以预设的投入产出生产函数及其参数等难点;②DEA 方法兼顾了过程和结果，其分析结论不仅可以评估各个被评价单元的相对效率，还可从投入和产出两个角度为具体的指标改善提供改善方向和改进量。因此，DEA的分析结果大大增加了社会组织参与居家养老服务绩效评价的科学性和实用性。DEA主要是通过比较具有相同生产方式的生产单元去构建有效生产前沿面，再以生产前沿面为标准测度所有生产单元的效率值，并对无效单元进行改进。其中，一定数量的决策单元利用不同的生产要素构成一个等产出产量图，而连接其中无法通过组合任意其他决策单元而进一步降低投入要素使用的所有决策单元，就构成了一条凸向原点的折线，这条折线被称为生产前沿面，折线上的所有决策单元就是有效决策单元（DMU）。

DEA包含C2R模型、BC2模型、FG模型和ST模型四种基本模型，以及在这些模型基础上发展起来的各种复合模型，包括C2GS2加法模型、C2W半无限规划模型、C2WH偏好模型、综合DEA模型、Log型DEA模型、随机DEA模型、逆DEA模型等。其中，国内使用较多的两个模型是C2R模型和BC2模型。C2R模型是数据包络分析的基础模型，其利用分式规划原理，将工程效率的定义推广到多输入、多输出系统的相对效率评价中，为决策单元之间的相对效率评价提出了一个可行的方法和有效的工具。鉴于本研究旨在评价参与居家养老服务的社会组织的绩效以及样本较大的情况，为避免因数据间的相互冲突与抵消而产生无效数据，合理选择评价模型至关重要。同时，南京市的大部分参与居家养老服务的社会组织还处于起步阶段，难以定量衡量规模收益。因此，本研究决定选择以产出为导向的C2R模型。

2.2 数据采集及指标筛选

Golany和Roll认为有效运用DEA方法需要满足两点条件：①所研究的决策单元必须是同质的;②对决策单元及其指標的选择需要很谨慎，原因在于决策单元的数量与DEA计算结果的有效性密切相关，但关系并不明确。一般决策单元数量至少两倍于投入产出指标之和，但是投入产出的指标数量并非越多越好。本文总结并归纳了国内外相关研究的指标数量和决策单元数量，如表2所示。

本文通过南京市社区居家养老服务协会获取了南京市现有居家养老服务中心的名录。截至2015年底，南京市共有居家养老服务中心1064家，其中3A级及以上172家。限于调研范围及指标体系的全面性，本文筛选出186家居家养老服务中心作为本研究的有效决策单元（城市样本162个，农村样本24个）。基于既有文献运用DEA 方法评估社会组织绩效时选取的投入产出指标并结合南京市的调研数据，最终筛选出的投入产出指标，如表3所示。

3 社会组织参与居家养老服务的绩效评价结果

本文将DEA得出的居家养老服务中心绩效评价结果与南京市居家社区养老服务协会对居家养老服务中心的评级进行对比，旨在找出南京市现行评价体系的不足之处。其中，C1、C2、C3、C4、C7、C8、C9、C10、C11、C12、C13、C14、C15、C16、C17、C18、C22、C23、C24、C25这20个数据来源于南京市行业管理协会以及南京援通智能化养老服务平台。C5、C6、C19、C20、C21、C26、C27、C28、C29、C30、C31、C32、C33这13个数据的数值通过5分制打分法确定。同时，我们对33项指标进行筛选，最终确定指标C1、C2、C3、C6、C7、C8、C9、C14、C15、C16、C17、C18共12项投入指标（Input），其余21项指标为产出指标（Output）。需要注意的是，指标C25投诉数量为负产出，根据DEA计算规则，需要作为投入指标计算。因此，最终输入软件的投入指标共13个，产出指标共20个。随后，利用MaxDEA Basic 6.13进行模型计算，整理出186家参与居家养老服务的社会组织效率值，如表4所示。

经过统计，南京市186家参与居家养老服务的社会组织效率值统计结果，如表5所示。C2R效率评估模型从投入面分析并假设每一决策单元的生产技术为固定规模报酬，利用线性规划方法及对偶理论求得效率前沿边界并计算每一决策单元（DMU）的相对效率，凡落在边界上的DMU称为DEA有效率，其效率值为1;而其他未落在边界上的DMU则称为DEA无效率，其效率值介于0与1之间。然后从表5中每个层次各选取一家决策单元进行分析。

在DEA有效层次中选取DMU059——南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心进行分析。该中心是南京市乃至全国最早开展居家养老服务的机构之一。中心目前规模超1000平方米，员工超400人，是集机构养老，社区照料，家庭养老为一体，拥有多家养老院，托老所，老年大学和培训中心的服务机构;中心为老年人提供温馨方便的生活照料，康复护理，保健娱乐，精神慰藉等全方位的养老服务。该组织作为江苏省、南京市居家养老行业的示范单位，其开设时间长，管理规范化程度高，服务专业化程度高，是我市公认的居家养老行业的领军者，也是2016年度南京市首批2家AAAAA级居家养老服务中心之一。因此它被评为DEA有效合情合理。

在DEA无效的第一层次中选取DMU033——秦淮区“十方缘”转龙巷社区居家养老服务中心（DEA效率值0.864369）进行分析。该中心主要为老人提供精神慰藉服务，在秦淮区范围内各社区开展丰富多彩的老年活动，取得了良好的效果。但其“重精神、轻实体”的性质也导致其在经济效益上较为薄弱，影响了其绩效。但该组织起步早、服务对象广、管理规范化程度高，在服务对象心目中综合评价较高。因此，该中心除经济指标之外的各项指标中均表现优秀，DEA效率值达到0.864369。

在DEA无效的第二层次中选取DMU043——南京市建邺区泰乐城凤栖苑社区居家养老服务中心（DEA效率值0.426464）进行分析。除居家养老服务中心外，该机构还拥有自己的养老院、中医馆、养生馆，还与社区医院合作，开展医养结合服务。在场地方面，该机构采用PPP模式，由政府提供土地，自建用房，并将闲置用房对外出租，是南京市少有的实现养老产业化的机构。但其由于开设时间短，知名度不高，客源不稳定，且其在产业化过程中出现转介服务过多的情况，导致居家养老服务中心客流较少，且其前期投入巨大，在经济指标上受较大影响。因此，DEA效率值仅为0.426464。

在DEA无效的第三层次中选取DMU062——南京市鼓楼区携才居家养老便民服务中心苏宁睿城服务点（DEA效率值0.322581）进行分析。携才是我市规模较大的连锁型居家养老服务中心之一，服务内容以五助为主，目前已在全市开设115个助餐点，每天能为8000人次提供助餐服务。但其在苏宁睿城的居家养老服务中心却效率不佳。原因包括以下几方面：首先，苏宁睿城距离携才的大多数居家养老服务中心距离较;其次，苏宁睿城周围分布数家养老机构，距江苏省老年公寓、江苏省老年医院较近，服务对象被严重分流;最后，小区居民对小区内开设养老服务中心颇有微词，认为周边已有养老院的情况下建设养老服务中心是是对资源的浪费。因此，该居家养老服务中心在苏宁睿城客源不足，且成本控制不佳，这就导致其绩效不佳，DEA效率值仅为0.322581。

经分析，同时将DEA效率值评价结果与南京市现有居家养老服务中心评级进行对比，得出结论，如表6所示。

由表6可知，DEA效率值评价结果与现有的居家养老服务中心评级结果相比，大体趋势相近，在个案的评价上有一定的出入。主要原因在于，当前南京市居家养老服务中心的评价多数以硬性指标要求为主，忽视了对于管理效率的要求。例如，对于某些小型居家养老服务中心来说，社区的规模及老人数量决定了其无需太大的场地面积，但《评定标准（2016版）》规定，评定AAA级别的必要条件包括场地面积≥120㎡，这就排除了部分小型社区居家养老服务中心评定高等级的机会（多为农村社区）。此外，《评定标准（2016版）》的十项评价指标中，除服务规模外，其他均可通过短时间的大投入来迅速满足条件，这也给了某些管理者投机取巧的捷径，不利于行业的长远发展。

4 结论

本文通过文献研究、实地访谈以及调查问卷筛选出社会组织参与居家养老服务绩效评估的33个指标，其中投入指标13个，产出指标20个。根据使用DEA的原则，本文从南京市1064家居家养老中心内筛选出了186家作为本研究的有效决策单元，其中城市162家，农村24家。通过对每一个指标进行量化分析，最后用DEA模型计算出186个有效决策单元的效率值，并将这些效率值统计后与南京市现有居家养老服务中心评级进行对比。本文构建了社会组织参与居家养老服务的绩效评价指标体系，并将数据包络分析方法应用于绩效评价与优化中，实现了对社会组织参与居家养老服务的量化评价，取代了过去达标性质的评价指标与方法。本研究对南京市以及其他城市的社会组织参与居家养老服务绩效管理提供了有力的支撑与参考。

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作者简介：邵秋虎，东南大学建设与房地产系博士研究生，讲师。

袁竞峰，东南大学建设与房地产系教授/博导，博士。

郑传军，东南大学建设与房地产系博士研究生。

林珒，南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处，硕士。

基金项目：国家社会科学基金重点项目《大规模保障房住区社区居家养老服务体系构建与实施路径研究》（14AJY013）;江苏高校哲学社会科学研究重点项目《江苏社会组织参与居家养老服务的模式和机制研究》（2014ZDIXM008）。