通过税收政策优化 促进海洋经济发展

李俊葶

【摘要】税收从供需、产业和地域等方面影响海洋经济发展。我国海洋经济的发展分为三个阶段：第一个是快速增长阶段（2004 ～ 2007年）;第二个是规模扩大阶段（2007 ～ 2012年）;第三个是结构性转变阶段（2012年至今）。目前，我国海洋经济发展进入瓶颈期，其中一个重要瓶颈就是税收政策。海洋经济产业具有投入大、周期长、季节波动性强、科技含量高等特点，但所适用的税收政策混同于一般制造业，缺乏针对性和系统性。为促进海洋经济发展，加快实现海洋强国目标，亟需优化税收政策，进一步支持、引导、鼓励、调节海洋经济发展。

【关键词】海洋经济;税收政策;专项税种;高新产业;税收调整;纳税周期

【中图分类号】F121.3      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）05-0139-5

党的十六大和十七大报告明确提出“实施海洋开发”和“发展海洋产业”，党的十八大和十九大报告进一步明确“建设海洋强国”的战略目标。从上述提法的变化可以看出，随着海洋经济的规模扩大、增速加快，我国对海洋经济的发展越来越重视，并提出了利用海洋空间、挖掘海洋潜力、加快海洋科技创新、完善海洋管理体系、推动海洋经济持续蓬勃发展、构建海洋强国的伟大目标。税收政策在海洋经济发展中起着引导产业发展方向、推动产业结构升级、促进可持续发展等重要作用。在海洋经济发展的结构性转变阶段，要进一步优化海洋经济税收政策，破除海洋经济发展的政策障碍，为实现海洋强国的伟大目标做出贡献。

一、税收促进海洋经济的作用机理

税收政策作为海洋经济核心政策之一，对海洋经济的影响最为直接，其可以从方向、力度方面给海洋经济带来总量或结构上的变化。税收三大职能中的调节经济职能在海洋经济领域发挥着重要作用[1] ，具体来说，其对海洋经济发展的调节方式主要体现在以下三个方面：

1. 税收从供需角度优化海洋经济发展。税收政策会影响海洋经济领域的资本、劳动力供给和消费、投资需求，进而对海洋经济发展产生影响[2] 。

从投资供给角度来说，资本收益和资本成本的差额会影响投资决策。资本成本是资金占用的机会成本，包括投融资成本、投资资产折旧、占用资金成本、税负等。因此，税收作为投资成本会影响投资决策：税负高则资本成本高、资本收益降低，资本无利可图时投资意愿降低，导致投资供给减少。以海洋高科技企业税收优惠为例，政府通过税收抵扣、加速折旧、等级税率等措施，降低进入高新技术产业的资本成本，最终增加资本收益，促进投资供给增加，进而增加该领域的社会资本投入。海洋高科技企业的税收优惠政策能引导社会增加对海洋高科技企业的投资供给，促进企业增加科技投入和技术进步。

从消费需求角度来说，收入水平和商品价格的相对变动会影响消费者的消费决策。税收不仅会影响消费者的收入水平，而且会影响商品的价格，最终影响消费需求。从税收对收入水平的影响看，税收具有收入调节效应。以个人所得税为例，若个人所得税税率提高，则消费者收入会转移为政府收入，消费者收入水平降低，用于消费的资金必然减少，导致消费需求下降。从税收对商品价格的影响看，以消费税为例，消费税具有典型的流转税特征，对海洋商品价格影响较大。消费税税率越高，则商品价格越高，商品生产价格和销售价格之间的“税收楔子”降低了消费者的实际收入，这在一定程度上会影响消费者的消费决策，减少消费需求。

因此，税收既能从供需的角度调节海洋经济领域的资本、劳动力和消费，也能从供需的角度调节海洋经济发展。

2. 税收从产业结构角度优化海洋经济发展。税收对海洋产业结构有直接影响，产业间的税收差异会影响各产业发展的机会成本，最终传导至产业结构间的差异。对部分海洋产业给予的优惠税收政策会促进社会资本等生产要素向享受优惠政策的海洋产业聚集，促进目标产业发展。尽管当前没有针对海洋产业的税收体系，但部分税收优惠政策同样适用于海洋产业。2008年我国高新技术企业的企业所得税税率调整为15%，这一税收优惠政策也推动了海洋相关企业向高新技术方向发展。税收优惠政策有利于促进产业结构优化在“量”的基础上提升“质”的水平，未享受税收优惠政策的企业与高新技术企业相比缺乏竞争力，会加速落后产能的淘汰。

一般来说，税收对海洋产业发展的作用主要体现在三个方面：落实中央宏观发展战略;提升税收征收效率，降低产业内企业的制度性交易成本;税收制度的产业间差异更有针对性地为特定产业带来发展红利。

以船舶吨税为例，《中华人民共和国船舶吨税法》（简称《船舶吨税法》）于2018年7月1日开始正式实施。首先，《船舶吨税法》规定船舶吨税的申报将实行电子化、无纸化、“7×24”小时即时缴纳。缴税申报即时化一方面符合中央“整体通关时间再压缩三分之一”和“放管服”的要求，另一方面能有效提升征税效率，满足船舶业靠泊时效性强的特点。其次，《船舶吨税法》设置了两种税率，我国应税船舶以及和我国缔结最惠国待遇地区的船舶可以享受优惠税率，其余应税船舶依普通税率纳税。除此以外，辅以政策性的差异化税率激励措施，即不同国籍船舶吨税税率的差异化征收，既符合国家重大战略方针，是落实“一带一路”倡议具体有效的配套措施，又能提升我国船运企业的国际竞争力，促进我国海洋船舶业发展。此外，该税法的退税制度在时间安排上更具有海洋船舶业的产业特色，退税时间申请从“一年”延长为“三年”，减轻了远洋船舶退税的时间压力，能有效地促进海洋船舶业发展。总之，《船舶噸税法》在某种程度上有利于促进我国船舶体量增加和规模扩张，有效改善与受惠国间的贸易关系，提高了我国航运船舶的整体竞争力。

3. 税收从地域角度优化海洋经济发展。我国海洋经济区域主要划分为三块：北部、东部和南部海洋经济区。各地区间海洋经济发展既存在合作，也存在竞争。经济发展的三大生产要素是资本、劳动力和土地，随着技术发展拓展到更多要素，包括技术、制度等，要素的投入决定了地区间海洋经济的发展水平。税收能够改变可流动要素（资本、劳动力等）的选择，从而影响区域间海洋经济的发展。地区间的税收差异会对资本成本和投资回报产生影响，资本会选择流向税收较低的地区以获取更高的回报。因此，区域税收政策会影响资本投资的区域选择。优先获得资本投资的地区就更具有先发优势，有利于形成产业集聚。后发展地区的税收优惠只有超越产业集聚带来的收益，才能获得更多投资机会。因此，对于后发展的地区而言存在较大的劣势。从我国海洋经济发展的区域间差异能够明显看出，税收政策优势会带来海洋经济的区域发展优势。

2017年我国北部、东部、南部海洋经济区占全国海洋经济的比例分别为31.7%、29.6%、38.7%。北部海洋经济区海岸线绵长，良港多，海港工业密集，海洋经济呈“二三一”结构。以辽宁省为例，海洋重工业比重较大，如海洋船舶制造业、海洋工程装备制造业等。国家在1960年左右形成的重型工业机械制造业优势，使北部海洋经济第二产业发展优势保持至今。南部海洋经济区在改革开放时期实行了一系列优惠政策，其中税收红利政策使南部海洋经济发展更加开放，税收优惠政策吸引了外商直接投资，促进了南部海洋经济区的发展，特别是消费结构快速升级，第三产业优势更加明显。当前南部海洋经济结构已经形成“三二一”格局。中部海洋经济区内的各省海洋经济发展较为均衡，港口、航道、渔业、旅游、油气、滩涂、海岛等资源都非常丰富，因此在远洋渔业、交通运输业和重工业方面都有优势。从占海洋经济的区域比例来看，东部海洋经济区的体量较小，从经济数据上也印证了后发展地区的海洋经济发展劣势。东部区域和北部区域相比，北部区域第二产业的产业集聚效应优势较大;东部区域和南部区域相比，南部区域第三产业的产业集聚效应优势较大。因此，税收政策的地区间差异和税收优惠先发优势的产业集聚效应对区域间海洋经济影响较大。

二、稅收政策对海洋经济的作用阶段

由下图可以看出，我国海洋经济总量先后经历了快速增长、增速波动和稳步增长的阶段。由于2004年之前的海洋经济体量相对较小，因此不再做具体分析。

1. 第一阶段：海洋经济快速发展（2004 ～ 2007年）。这一时期海洋经济增长的主要特点是：基数小，增速快。2004年我国海洋经济GDP为12841亿元，增速为9.8%。2004 ～ 2007年，海洋经济年均增速在12.5%以上，海洋经济总量稳步增长。这一时期政府税收政策的主要目标是刺激经济增长，加速经济发展。

我国实行的结构性税制改革对海洋经济总量和发展速度的影响都比较大。2004年税制改革的主要方式是通过减税刺激经济增长，鼓励发挥市场主体作用。2004年推行了积极的财政政策，税制改革按照“减税制、宽税基、低税率、严征管”的原则执行。税制改革增加了对海洋经济的投资，扩大了市场对海洋领域产品的需求。通过减税培育了庞大的市场主体，藏富于海洋企业，鼓励沿海居民将储蓄转化为投资，激发了投资者对海洋经济市场的投资热情。从政策效果来看，对海洋经济第二、第三产业的刺激十分显著，在实现海洋经济第二、第三产业总量增加的同时，加快了海洋经济增速。2007年海洋经济增至24929亿美元，海洋经济增速达到峰值15.1%。

2. 第二阶段：海洋经济规模扩大（2007 ～ 2012年）。受国际金融危机影响，海洋经济增速下滑，2010年海洋经济增速恢复到12.8%后，开始呈现稳定发展的状态，2010 ～ 2017年海洋经济年均增速约为8.39%。由于总量基数已经较大，因此这一阶段尽管增速有所放缓，但总量绝对值几乎翻番，且占GDP的年均比例约为9.75%。

为应对经济危机带来的经济下行压力，需要实行税收调节来刺激经济发展，但经济下行背景下不存在大规模减少宏观税负的空间，此时提出的“有增有减”的结构性减税政策非常符合这一时期的国情。同时，在实施结构性减税思路的基础上，开始制定并推出适用于各地区和各行业的税收改革政策。此外，税收改革的目标不仅仅是应对短期金融危机，也是为了实现优化税制结构的长期目标。这一时期实施的税收政策仍然是普惠型税收政策，而非针对性的海洋税收政策，从多方面发挥了对经济发展的调节作用。比如前文提到的自2008年起，向高新技术企业以低于其他企业的15%税率征收企业所得税，促进海洋领域企业向高新技术领域发展。“十二五”期间，国家针对科技类的海洋风力发电和研究利用可再生能源类企业给予优惠政策，优惠方式主要是减免企业所得税、先征税后返还、减免增值税、加速折旧等。海洋生态资源自然特征复杂，对基础科学较为倚赖，海洋经济发展需要技术进步和科学创新的保障。因此，该阶段实施结构性减税政策有助于海洋经济总量的提升，海洋科学技术应用行业的税收优惠政策还能促进行业经济向高科技转型。

总的来说，随着这一时期结构性调整的税收政策在全国铺开，海洋经济总量呈增长态势，同时海洋经济结构也得到优化。尽管结构形态没有发生转变，但是海洋经济三个产业数据的比例变优。

3. 第三阶段：海洋经济结构优化（2012年至今）。2012年以后，海洋经济在实现总量增长的同时，其产业结构也发生了转变[3] ，第三产业超过第二产业，海洋经济从“二三一”结构优化为“三二一”结构。海洋产业三次产业的比例由2012年的5.3∶45.9∶48.8优化至2018年的4.4∶37∶58.6。同时，2012年以来的海洋经济年均增速超过同期经济发展平均增速。至今海洋经济第三产业仍保持绝对增长优势，增长速度明显超过第一、第二产业。

这一时期税收政策的主导方向是海洋经济结构优化。以山东为例，山东2011年开始施行《山东半岛蓝色经济区发展规划》，规划对有利于蓝色经济战略的新兴产业、远洋捕捞、国家风力发电、风能、波浪能等行业给予税收优惠，实施资源税改革等。2012年我国开始实施“营改增”试点，并于2013年推广至全国交通运输业和部分现代服务业，2016年将“营改增”试点范围扩大至全国。税制改革对海洋经济第二产业中的运输业和海洋经济服务业影响较大，水路运输服务、港口码头服务税负明显下降。以广东阳江为例，自实施“营改增”以来，物流辅助服务业税负下降了52%[4] 。2013年后，我国开始实施“一带一路”倡议，尽管没有建立海洋税收体系，但是从一些具体政策细则中能体现其对海洋经济的促进目的。

此外，2014年《国务院关于促进海运业健康发展的若干意见》提出，要发挥财税政策的支持作用，研究完善国际海运的财税政策。为落实国家海洋强国战略，2019年交通运输部在关于十三届全国人大二次会议第1860号建议的答复函中，提出了提升海员权益、对海员个人所得税实行优惠政策的建议。这一时期的税收政策主要是在原有税制政策的基础上进行小范围的方向性调整。从调整效果来看，在全国范围内，除了北部海洋经济区第二产业仍是主导产业，海洋经济结构确实发生了较大的转变。

三、未来海洋经济的发展方向

1. 突破一批涉海关键核心技术。海洋科学技术创新和推广应用是开发海洋资源、挖掘海洋经济增长潜力、培育海洋经济增长点的核心要素，是支撑建设海洋强国的基石。促进海洋科技创新能力提升主要包括两个方面：一是促进传统海洋产业改造升级;二是促进海洋战略新兴产业发展。首先，传统海洋产业仍是海洋经济的重要组成部分，因此，对传统海洋产业进行改造升级是一项重要工作。其次，在加快发展海洋战略新兴产业方面，要加快建立和壮大海洋基础科研团队，加快突破一批核心技术，催生新技术、新产业、新业态不断涌现，促进海洋科技的发展和创新。通过提升技术水平，提升我国海洋产业在国际产业价值链中的分工等级，进而提升海洋产业的国际竞争力。

2. 进一步优化海洋经济结构。尽管我国海洋经济结构已经呈现日益优化的趋势，但仍处于传统产业占比较高、新兴产业发展速度亟待加快的时期。从上页图中能够清晰地看出，海洋经济第三产业发展速度很快，总量优势非常明显，未来发展应从海洋经济结构总量增加向海洋经济结构质量提升转变。海洋经济产业的发展要由单纯追求总量转变为既追求总量又提升质量，不仅要加快传统海洋产业的转型升级，还要进一步发展新兴海洋产业。以海洋旅游業为例，2017年我国海洋旅游业占海洋经济的比例达46.1%，且增速不断加快。尽管旅游总人数增加了，但旅游业质量仍待进一步提升。在发展海洋旅游业方面，要更加注重提升服务质量、促进消费升级、创造新消费需求、挖掘新的增长点。在发展海洋新兴服务业方面，要注重依托地方特色打造地方海洋文化产业和发展涉海金融服务业。

3. 加快区域海洋经济发展。相对陆地经济而言，我国海洋经济开发滞后。为大力发展海洋经济，2010年经中央批准，在山东、浙江、广东和福建先后设立海洋经济发展试点，之后设立了浙江海洋经济发展示范区、福建海峡蓝色经济试验区、舟山群岛新区和海南国际旅游岛。同时，中央赋予试点省份实施特定税收政策的权利。例如，福建制定了税收优惠征收标准，还明确了对各海洋产业的费用补贴时间跨度等更有针对性的优惠措施。此外，2019年8月18日中共中央、国务院发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中指出，将支持深圳加快建设全球海洋中心城市，要求深圳按程序组建海洋大学和国家深海科考中心，探索设立国际海洋开发银行等。得天独厚的地方海洋资源、优惠的区域税收政策，定会促进区域海洋经济快速发展。

4. 促进海洋经济可持续发展。我国现在近30%的近岸海域和37%的大陆岸线均已被纳入生态保护红线管控范围。从当前海洋渔业的数据来看，近海渔业捕捞已经接近渔业资源极限[5] ;从海洋旅游业来看，每年新增旅游人数不断增加，海洋资源保护滞后，海洋资源环境承受的压力越来越大，保护海洋生态环境刻不容缓。尽管海洋资源非常丰富，但受科技发展等因素的制约，至今人类对海洋的探索比例小于5%。只有加强海洋环境污染防治、控制海域污染排放、强化海洋生态监管治理，才能实现海洋资源可持续开发利用的目标。

四、促进海洋经济发展的税收政策优化

我国当前将海洋经济相关税收政策混同于一般制造业政策，未体现出较强的针对性。由于海洋经济产业具有投入大、周期长、季节波动性强、科技含量高等特点，有必要制定针对性的政策对海洋经济产业予以引导、鼓励、支撑、调节[6] 。为适应新时代海洋经济发展方向要求，突破海洋经济发展瓶颈，未来可以通过以下两个方面进行税收政策优化，以促进海洋经济发展。

1. 设立区别于一般制造业的海洋经济专项税种。当前，我国不仅具备设立海洋专项税种的条件，而且探索设立海洋专项税种能进一步推动海洋经济发展。首先，从税种设立条件来看，我国海洋经济的总量和增速指标均表现良好，税源基础具备设立新税种条件。其次，从推动海洋经济发展来看，设立海洋经济专项税种有以下三个方面的作用：一是有利于减缓海洋经济的周期性或季节性波动，平滑经济增长;二是提高税收政策的针对性，有利于达到税收调控的目的;三是促进进一步细化、完善税收体系和税制改革。

以海洋资源税为例，征收海洋资源税可以调节对海洋渔业、矿产业资源的开发利用，避免粗放型开采。一方面，直接通过增加成本的方式，压缩传统海洋资源开采企业的生存空间，减少粗放开采对海洋资源带来的破坏;另一方面，通过增加成本，促使企业淘汰落后产能，促进人工养殖技术和矿产开采技术优化升级，减少养殖药物和油气渗漏带来的污染等。再以生态税为例，旅游业发达的地区和被纳入生态保护线的区域，可以借鉴帕劳为保护珊瑚礁征收环境保护税（也称“珊瑚税”）的方式进行调节。

2. 优化我国海洋经济税收优惠体系。税收优惠是结构性减税、调节税收精准度的主要工具。在促进海洋经济发展方面，税收优惠体系可以从以下方面进行调节：区域税收优惠、高新产业优惠、税收力度优惠和纳税周期优惠。以此为导向的税收体系优化，既能提高效率，又能提升税收调节精准度。通过明确征收目的，确定税收优惠的方式，使税收优惠政策更具目标导向性。

（1）区域税收优惠。依据各地区的资源要素禀赋优势，设立区域海洋经济发展的目标，以目标导向为基础设立分地区的区域内税收优惠政策。从区域发展来看，我国税法的实施多是采取以条例形式在沿海地区试点先行，随后逐步推广，最后在全国铺开的方式开展。我国北部、东部和南部各地区海洋资源要素禀赋不同，因此，在税收政策制定上要结合地方海洋资源要素禀赋和历史优势，在基础税制上突出地方海洋经济发展特色。“中央税制+地方税费”的税收模式有利于结合地方海洋经济特色和地方经济优势，促进各区域做大海洋经济“蛋糕”。地方政府应当利用好试验区优惠税收政策，同时及时跟踪反馈政策执行情况和效果。

（2）高新产业优惠。在我国税收制度比较成熟的前提下，税收力度调节的精准度主要通过税收优惠政策进行调节。税收优惠政策一般适用于税收调节经济的前期，对应市场规模化的商业初期，鼓励支持特定产业发展。为了进一步优化海洋经济结构，提高海洋经济质量，要继续实施差异化产业税收优惠政策，尤其是细分产业税收优惠政策。要实施差异化税率激励，促进落后产能出清，挖掘新兴海洋产业的发展潜力，扶持和促进新兴海洋产业发展。在具体措施上要体现出海洋产业链间的税率梯度差异，此外还可以考虑采取免征税收或即收即退等措施。

（3）税收力度优惠。控制税收的调节力度能够有效调度人力资源和民间资本。其主要有税基优惠和税率优惠两种措施，具体可以通过缩短折旧年限、项目扣除等属于税基优惠领域的措施对符合规定的企业降低计税基础，或者通过优惠税率、暂定税率等属于税率优惠领域的措施对符合规定的企业降低征收税率。

（4）纳税周期优惠。在纳税周期方面，可通过税收优惠政策细则，优化税收优惠的时间管理。税收时间优惠是指通过延长或推迟纳税人纳税时间，减轻纳税人纳税负担。通过计税时间差改变纳税基础，因此时间优惠政策本质上也是税基的变动。除推迟纳税时间外，还包括税收优惠政策的时间跨度或期限，通过准确向市场传递税收优惠政策时长，有效调节市场的预期。比如考虑是否规定明确的优惠税率时间跨度，以达到稳定政策带来的社会预期、吸引民间资本、促进投资的目的。

目前，我国涉及海洋经济目标导向性的税收政策主要为地方税收优惠，政策比较单一，与陆地经济领域相比，还不完善、不系统。随着我国海洋经济规模的不断壮大，特别是“一带一路”倡议向纵深拓展，我国在海洋经济领域参与国际分工合作将不断加深，国际海洋经济贸易活动也将更加频繁。在税收体系不完善的情况下，健全优化适合我国国情的海洋税收体系，能够引领我国海洋经济快速发展。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   刘海英，亓霄，陈宇.海洋財政政策与海洋经济发展关系的协整分析[ J].中国海洋大学学报（社会科学版），2014（1）：24 ～ 30.

[ 2 ]   方春洪，梁湘波，齐连明.海洋经济对国民经济的影响机制研究[ J].中国渔业经济，2011（3）：56 ～ 62.

[ 3 ]   周洪军，何广顺，王晓惠等.我国海洋产业结构分析及产业优化对策[ J].海洋通报，2005（2）：46 ～ 51.

[ 4 ]   梁紫枫，陈小猛，黄晓英等.促进海洋经济发展的税收思考——以广东阳江为例[ J].国际税收，2016（2）：71 ～ 73.

[ 5 ]    韩杨.1949年以来中国海洋渔业资源治理与政策调整[ J].中国农村经济，2018（9）：14 ～ 28.

[ 6 ]   苏明，杨良初，韩凤芹等.促进我国海洋经济发展的财政政策研究[ J].经济研究参考，2013（57）：3 ～ 20.