破产重整计划强制批准制度与债权人权益的保护

关键词 债权人利益 赛维LDK 重整

作者简介：刘肖楚，苏州大学王健法学院2017级硕士研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D922.29                                                     文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.014

破产重整程序的核心便是破产重整计划的制定和批准。综观各国破产法，重整计划的批准分为两种情况，一是所有组别的利益相关方均表决通过重整计划，法院经审查认为该计划符合相关法律、法规的要求而加以批准，即“正常批准”;二是部分组别经表决未通过重整计划，由债务人或管理人申请，经法院审查，认为该计划符合相应法律规定要求和社会利益需要的，可以不顾债权人反对径行批准该计划，即“强制批准”。

强制批准制度产生的基础一方面是大型企业的破产往往会涉及就业、社会稳定等被认为高于部分债权人私利的社会公益，另一方面是为了防止部分债权人以其表决权作为筹码，进行恶意磋商，以谋取更高的利益。然而，自新破产法实施以来，破产重整计划强制批准制度在维护社会公益、提高程序效率的同时，也由于其存在对债权人意思自治过分干预、对其正当权益过分限缩之嫌而争议不断。本文旨在探究我國重整计划强制批准制度目前存在的问题，并对其解决方案加以探讨。

一、我国破产重整计划强制批准制度的缺陷

破产重整程序是一项在新破产法立法过程中从外国移植的制度，相对于中国的社会经济环境和法制环境而言，这种制度可以说是与中国现有土壤格格不入的——既缺乏配套法律的衔接，又没有必要的制度支撑，再加上股票市场尚不健全以及立法过程中有意无意的疏漏，破产重整制度难免有些“水土不服” ，以致于其中的重整计划强制批准制度更成为了债务人及其新老股东和地方政府与债权人讨价还价，甚至逼迫债权人“就范”、损害债权人合法权益的工具。在本部分中，笔者将试图分析目前我国重整计划强制批准制度存在的问题。

（一）债权人无权参与重整计划的制定

就拟定重整计划的主体而言，我国《破产法》第79条采债务人或管理人拟定模式。这种做法当然具有一定合理性——债务人本身对自己的业务运营、财务情况最为了解;管理人则往往具备相应的专业知识和决策能力，立场又相对中立，由债务人或管理人作为重整计划制定的主体的确最为合适。

然而，重整计划作为重整制度的核心，涉及众多利害关系人的切身利益。当企业正常经营时，资产大于负债，由股东享有对企业的控制权和剩余价值请求权;而在债务人资不抵债濒临破产的情况下，无担保债权人往往取代股东而成为事实上的剩余所有权人——无论重整成功还是失败，股东往往都会分文不获，但对于债权人而言，若重整成功自会得到更多的清偿，若重整失败而进入清算程序，则会由于时间的拖延和重整中对债务人资产的进一步消耗而导致更低的受偿率，因此重整风险实际上由债权人承担，在此情况下，立法完全排除了债权人对重整计划制定过程的参与，显然有失公平。

（二）对重整计划二次表决的规定不明确

新《破产法》中对于破产重整计划草案首次表决未通过而进行再次表决的，仅在第87条第一款有所提及，该规定不仅十分简略，而且不够清晰。

1. 计划草案披露制度缺失，债权人知情权难以得到保护。在塞维重整案中，由于涉及金额巨大，再加上其债权人主要是银行，各支行需要逐层上报，这必然意味着很长的决策流程。然而，塞维LDK及其管理人在计划草案第一次表决未通过后的第三天即发起了第二次表决，其中还有两天是周末，各债权行根本没有充足的时间进行汇报，更没有对草案进行充分了解和研究以及充分协商的机会，二次表决成为“走过场”。

在美国，必须首先对重整计划进行披露，并由法院批准披露说明后才能发起对重整计划的表决。披露说明一般应包括以下信息：债务公司的背景、历史以及财务危机经过;解决债务人财务问题已经采取的措施和计划采取的措施;方案提要;比较债权人在破产清算程序下可得的分配额和依重整计划可得的清偿。

反观我国立法，对于二次协商程序的规定仅有短短一款，对信息披露更是只字未提，在实践操作中产生侵犯债权人知情权和进行协商的权利之结果也就不足为奇了。

2. 未规定第二次提出的重整计划与第一次相比应有实质性变化。由于破产法并未规定第二次提出的重整计划应与第一次有实质性变化，反对计划的债权人当然会再次投下反对票，二次协商表决程序自然沦为“走过场”，不能真正起到提供再次平等协商、自我安排之机会，平衡债权人、债务人、股东等关系人的利益，最终实现共同利益最大化的作用。同时，这种无意义的再次表决也带来了重整程序上无意义的拖沓，不仅浪费时间，更会使债务人无端错失重整机会，带来破产财产的继续耗损，减少破产财产的重整价值和清算价值，对于债权人而言更为不利。

（三）无担保债权人清偿比例过低，名为重整实为清算

以塞维LDK重整案为例，起初债权人普遍认为塞维的普通债权受偿率是比较乐观的。一方面，以同行为参照，2013年11月，无锡尚德重整案中的银行受偿率为31.55%;2014年10月，*ST超日重整案中的普通债权受偿率为20%。另一方面，重整中的塞维尚有盈利能力，如光伏硅的账面还有2亿元现金，每月尚能产生5000万元现金毛利。而在最终由法院强制批准的重整计划中，塞维的普通债权受偿率仅为6.62%，如此低的清偿率的确让人大跌眼镜，债权人会议表决不通过此项重整计划亦不足为奇。究其原因，笔者认为主要有以下两点：

1. 采取的资产评估方法不当。塞维采用了固定资产重置成本法，即按被评估资产的现时完全重置成本，减去应扣损耗或贬值的差额计算被评估资产价格的一种评估方法，在破产清算中经常被采用。

然而，与进入清算程序的企业不同，重整程序中的企业往往并非扭亏无望、毫无挽救价值，而是具有一定盈利能力的，有些企业甚至保留着完整的生产线和销售系统，只是由于固定资产难以变现或现金流的阻塞等原因才导致账面上的资不抵债，更有企业保有大量无法变现的无形资产，如特许经营权等，这种企业的重整价值远远高于清算价值。因此，采用固定资产重置成本法进行评估的结果其实是大幅做低了企业的资产评估价格。而过低的评估价格则会使得债务人得以以过低的清偿率将债权人“一脚踢开”，由此摆脱债务。

2. 我国《破产法》在第87条对强制批准重整计划条件的规定中仅要求计划中的异议普通债权的清偿比例“不低于”其在计划草案被提请批准时依清算程序所能获得的清偿比例。而“不低于”是一个非常低的标准，这就意味着即使异议普通债权仅能获得与清算所得受偿比例相当的清偿，法院也可以强制批准。这就给这种名为重整、实为清算的做法留下了空间。

（四）立法对最低限度接受原则的标准设置过低

最低限度接受原则要求只有表决通过重整计划草案达到一定数量或比例，法院才能强裁通过该计划。若计划得不到最低数量的表决组的认可，则其内容显然存在较大偏颇、有欠妥当，或触动了部分利害关系方的根本利益。在这种情况下，如果允许法院行使强制批准权，有过分干预当事人意思自治、侵犯私权利、违反司法中立和司法公正之嫌。

对于该“最低限度”，各国的规定有所不同。如美国《联邦破产法》第1129条（a）（10）要求“至少一个受损害的表决组接受计划”;德國《支付不能法》第245条则规定须有“过半数的表决组通过计划”。而我国《破产法》第87条则规定“部分表决组”未通过计划草案且二次表决仍不通过的，债务人或管理人可申请法院强制批准。这就意味着，只要有一个表决组通过了计划草案，法院即可进行强裁，至于该组的性质为何，则在所不问。即便只有出资人组表决通过了计划，法院也可依法行使强制批准权。

美国《破产法》则在第1126条中规定，只有利益受到重整计划削减的表决组才能参与表决，利益未受不利调整的表决组被自动视为通过草案，不能算在“至少一个组别”之内，此外，出资人组也不纳入“至少一个组别”的计算。 两相对比，我国破产法对权益受损的利害关系人的保护显然不够充分。

（五）未赋予异议表决组以权利救济的渠道

正当程序是现代法体系中人权保障的根本原则，这一原则要求在个人利益受到剥夺时必须保证其享有被告知、陈述自己意见并得到倾听的权利，确保存在利害关系人能够参加法院裁判并得以提出异议的程序是程序正义的最基本要求。

在破产重整程序中，法院的批准是重整计划得以生效的必要条件，而计划的生效则会影响利害关系人的切身利益。在部分表决组不接受计划的情况下，法院的强制批准对其而言无异于受到法院的不利判决。但是，立法却并未赋予异议表决组以任何救济的可能，只要法院单方决定强裁通过计划，该计划便就此产生效力，所有利益相关方都要受其拘束。这不仅意味着对程序正义的违背，更赋予了法院过大的干预私权的权力，为滥用司法权、地方保护、司法腐败、公权力进一步侵入私权利的藩篱提供了空间。

（六）地方政府过度干预

在企业的破产重整，尤其是大型的上市公司的重整中，我们往往会看到地方政府积极参与到这一本应是司法领域的程序之中。不可否认，地方政府既有参与的动机，又有参与的必要。一方面，重整的成功与否与地方政府的自身利益息息相关，进入重整程序的大型企业往往是当地的龙头企业，是税收的重要来源，也是地方政府在政绩评估中的重要砝码，而这些企业如若破产则会带来大批的失业职工，政府难以安置，维稳压力巨大;另一方面，重整程序的顺利进行与政府的积极配合密不可分，破产重整往往涉及房屋土地产权的确认、税收的计算与减免、工商登记的注销、社会保险的清算、与证监会的沟通等方面，这一系列复杂的问题是司法系统无法独立解决而不可避免地需要各政府部门协调配合的，部分法院甚至呼吁政府积极参与到重整程序中来。

但是，由于社会利益最大化理论是重整计划强制批准制度的重要价值基础，一旦债务人在重整程序中成为了“社会利益”的代言人，债权人便自然处于极为弱势的地位，在我国的特殊语境下，更容易导致政府对重整程序的过度干预和地方保护主义的盛行，进而损害债权人的合法权益。

仍以塞维案为例，在其经营陷入低迷直至重整的过程中，江西省政府先后下发了四份文件，内容为要求各债权行加大信贷支持力度、支持塞维全面恢复生产经营、支持塞维银行债务风险化解和战略重组、配合政府，确保塞维在法定期限内重整成功。可见，从塞维经营困难直至重整计划最终被强制批准的整个过程中，江西省政府扮演了重要角色，甚至打着“救塞维就是就银行”的口号，使各债权行一方面盲目相信政府信用，另一方面又迫于政府压力，向扭亏乏力的塞维发放了巨额无担保贷款;在塞维进入重整程序后，又向管理人、评估机构、法院等各方施压，最终通过了一份严重损害银行债权人利益的重整计划。

二、完善我国破产重整计划强制批准制度之建议

（一）赋予除债权人以制定重整计划参与权

在美国和日本的破产法立法中，重整计划的制定主体是多元化的，不仅包括债务人和管理人，还包括股东和债权人委员会。美国破产法规定，债务人享有120日的提出重整计划的“专有期间”，若期间届满后债务人仍未能提出重整方案，或法院任命了管理人，或该计划没能在法院裁定重整后180日内得到各表决组的接受，则管理人、债权人委员会、股东均有权提出重整计划。日本《公司更生法》也规定，管财人为提出更生计划的义务主体，同时债权人和股东也可以在规定期间内向法院提交更生计划。

美、日的做法在防止因债务人或管理人的过失导致超期不能完成重整计划草案的制定、导致程序拖延的同时，对制约债务人、促成利益相关方的协商与妥协、保护债权人合法权益起到了显著的积极作用。我国破产立法也应考虑将债权人等利害关系方纳入重整计划的制定主体，建立以债务人为主、以债权人和其他相关方为辅的重整计划制定模式。

（二）出台司法解释，细化强裁制度有关规定

重整计划强制批准制度是破产重整制度重要组成部分，其确立意味着公权力对个人意思自治的强力干预，但是我国破产法的有关规定仅有一个条文，立法十分粗糙。在目前条件下直接大幅修改立法似乎不切实际，因此以司法解释对《破产法》第87条进行精细化的规定不失为一条可行的路径。

1. 规定重整计划交付表决组进行表决前的信息披露制度。可以借鉴美国的做法，将信息披露作为表决的必备前置程序，并规定债务人或管理人须为表决组提供合理的期间，使其得以对债务人概况、重整程序进程及重整计划内容加以充分的研究和考虑，期间届满后方可发起表决。

2. 明确规定提交二次表决的草案须与首次表决的草案相比存在实质性差异。至于何为“实质性”的差异，由于难以量化，可以以列举加概括的方式进行规定，作为指导。同时赋予法官以自由裁量权，根据个案的具体情况进行判断。同时，新草案必须符合第87条的其他规定，对各表决组利益的调整公平公正。

3. 明确规定在重整计划中对于债务人整体资产的评估应采取与清算程序不同的评估方法，评估过程中应综合考虑债务人企业的现实经营状况和盈利能力等因素，防止债务人或管理人有意做低企业资产价格、压低债权人受偿率。

4. 破产法对异议普通债权人的受偿率“不低于”清算所得的规定过于模糊。过低的重整收益不仅意味着债务人重整的前景不容乐观，而且对债权人而言极为不公平，甚至可能是不具备商业价值的，此时如果允许法院强裁，会使本应促进多方当事人协商共济、利益共赢的重整程序演变成对债务人的强制减债程序，这不仅违背了设置重整程序的初衷，而且对债权人而言意味着严重的损害。在未来的司法解释中，可以给重整计划中的重整收益确定一个下限，这一下限既可以是具体的数值，也可以是数值区间，同时允许当事人根据债务人的现实情况确定具体的清偿比率。

5. 明确规定法院做出强裁决定应遵循“最低限度接受原则”，在“部分表决组”未通过重整计划草案的情况下至少要有一组或一定比例的受损表决组通过计划，利益未受削减的表决组不应纳入计算。

（三）赋予异议表决组以救济的渠道

“无救济即无权利”，美、日、德等国都建立了强裁异议救济制度。自新破产法实施以来，学界为强裁程序中的异议表决组提供救济途径的呼声此起彼伏，但应设计何种救济，则众说纷纭，有的学者认为应采复议的方式，有的则认为借鉴美国的做法选择上诉的途径更为妥当。其中复议说为有力说。本人也认为允许当事人申请复议更为可取。

复议与上诉最大的不同在于，裁定是对民事诉讼中涉及的程序性问题的救济，而上诉主要是对实体问题的救济。在破产重整程序中，无论是正常批准还是强制批准，法院的决定都是以裁定的形式作出的。裁定的内容主要是审查重整计划表决的程序是否合法、正当以及重整计划中的内容从表面上看是否符合破产法的相关规定。至于计划中的资产评估方法是否公平合理、清偿数值计算是否与实际情况相符、对于债务人企业的盈利前景的判断是否符合商业规律等问题，法院既没有能力也没有必要“亲力亲为”。同时，法院只能依法审查、决定是否批准重整计划并使之生效，而无权对其中的具体内容进行调整。因此，即便法院强制批准重整计划的裁定对当事方的实体权利具有重大影响，也应认为其针对的是程序上的事项而并非实体问题。此外，对各当事方而言，时间是重整程序中非常重要的成本。程序的拖沓不仅意味着债务人资产的持续损耗和贬值，也容易使债务人错失商机，这是所有利益相关方都不愿意看到的。相对于上诉而言，复议的适用期限更短，更加方便快捷，诉讼成本更低，显然更符合重整程序的需要。

（四）加强司法独立性，防止地方保护主义干预

早期曾有学者提出借鉴美国的做法，设立专业的破产法院，但近来多数学者的意见都倾向于在地方法院设专门的破产法庭和法官。笔者也更为赞同后一种观点。美国的破产法院制度是其独特历史背景和法律土壤的产物，在美国破产法的演进过程中，破产法官和律师是一股不可忽视的重要力量，可以说是破产法律人阶层与债权人、债务人集团共同造就了美国如今的破产法， 再加上美国松散的联邦体制，为破产法庭的设立提供了空间。

但是就我国的现状而言，短期内想要在既有的法院体系外设立专门的破产法院显然并不现实。在破产案件集中的地区设立专业的破产法庭，选拔办案能力、专业素养较高的法官并定期加以培训，无疑是一种比较理想的替代做法。此外，应赋予破产法庭以更高的审理级别。对于可能行使强制批准权的案件，有必要明确规定应当交由上级法院或其破产法庭法庭核准。

（五）建立风险补偿机制

在多数破产重整案件中，债权人与股东承担的风险与可能获得的收益是不成比例的。法院不顾债权人的反对而强制批准重整计划无异于强制债权人承担巨大的重整风险和机会成本。在这种情况下，一旦重整失败最终进入清算程序，由于重整计划执行过程中对债务人原有资产的损耗，债权人得到的清偿往往远不及不进行重整而直接清算所得，甚至分文不获，这对于异议债权人而言极其不公正。为此，许多学者提出应当建立风险补偿机制，主要有以下几种模式：

1. 优先清偿模式。认为可在剩余破产财产中优先保证异议债权人获得按照直接清算而非重整本应得到的清偿额，再对其他同意重整的组别进行清偿。 这种方式既能对异议债权人的损失进行一定程度上的彌补，也不会造成风险分配的失衡或给异议债权人提供额外的利益，具备一定的合理性。但是，当债务人由于重整失败最终开启清算程序，其剩余资产往往大幅少于重整前的数量，很可能支付清算费用和共益债务后只剩下极少的可分配财产，甚至分文不剩，此时即使赋予异议债权人以更高的清偿顺位也无济于事。

2. 担保模式。要求由债务人股东承担风险补偿责任，由股东提供相当于及时清算清偿的担保或就担保数额与债权人自行约定。 诚然，理论上股东是公司重整中的最大受益人，要求股东承担风险补偿责任具备一定正当性。但是，实践中并非所有的股东都能从重整中有所获益，重整计划对优先股和普通股股东的处理往往有所不同;大股东和小股东的获利期望也各不相同;甚至在许多案例中原有股东会被无偿剥夺所有的股份，而由新的投资者取得债务人全部股份。因此，不对不同情况加以区分而要求所有股东共同承担对异议债权人的风险补偿责任并不合理。此种方法应进行进一步的细化，区分不同的情形，由获利更多的优先股股东、大股东、新股东承担风险补偿责任，确保风险分配的公平性。

3. 企业重整保险模式。要求债务人购买重整保险，一旦重整失败，债权人可获得相应补偿。 这种做法与大规模侵权损害救济中责任保险的应用有异曲同工之妙。以债务人为投保人、异议债权人为被保险人，要求债务人在法院受理重整申请后、重整计划生效执行前购买重整保险，重整如若失败，则由承保的保险公司对重整计划生效之时异议债权人依清算所得份额进行全额或一定比例的赔付，不失为一种弥补异议债权人损失、转嫁风险的理想途径。但是承保标的额如此巨大的保险的机构显然必须具备强大的经济实力，同时需要存在发达的保险体系与市场，这些条件目前在我国并不具备。若在不成熟的条件下贸然采取此种模式，很可能仍要由政府主导，最终由银行对重整风险买单。此外，已经具备破产原因、进入重整程序的债务人是否有能力负担巨额的保险费也是应当考虑的问题。

综上，笔者认为，从长远来看，建立重整保险制度是最为理想的，但是考虑到我国保险业目前的发展阶段和各保险公司相对薄弱的实力，以及配套制度尚待完善的现状，可以暂时采取较为简便易行的担保模式，根据案件具体情况由受益股东提供担保，对受损的异议股东提供一定的补偿。

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