环境污染强制责任保险赔付难的困境与对策

蓝寿荣 王之晓

环境责任保险，尤其是环境污染强制责任保险，十几年来在多地方的试点中均不理想，一个实际问题就是赔付难、赔付低，企业没有积极性。本文拟从保险学原理和我国企业保险的实际情况出发，探讨这一制约环境污染强制责任保险施行的难题。

一、赔付难，是环境污染强制责任保险实施的一个实际问题

现代保险行业的保障功能体现在保险能够通过分散风险、对突发的保险事故进行经济补偿和给付来控制企业污染风险、促进社会生活秩序稳定。环境污染强制责任保险制度，是一项为理论界所认可，在很多国家施行均有成效的一项制度。在环境污染强制责任保险中，保险赔付通过发挥其经济补偿和给付的保障功能，最大限度地对重大环境污染事故造成的生态损害进行弥补，客观上起到稳定社会和保护生态的作用。

保险赔付支出作为连接风险管控和社会稳定的桥梁，使其成为保险行业实现其基本功能的核心指标之一。目前环境污染强制责任保险的高损害低赔付现象突出。与传统的环境污染责任保险相同，环境污染强制责任保险同样存在高保费、低赔付率的问题，且该问题在环境污染强制责任保险中更为严重。近十年来，一般性的环境污染事件很多，有人统计了受处罚的上市公司情况，发现环境污染问题不小，“2006—2015 年这十年间，受到环保处罚的上市公司分别为29家、30 家、54 家、45 家、89家、85 家、119 家、155家、171 家和198 家，可见受到环保处罚的上市公司数量逐年递增”，并且受罚后还导致企业股价下跌。很多大企业的污染事件对环境破坏具有高污染高危害，相较于普通的环境污染，对生态的破坏性更大，结果可逆转性更难。从统计数据上看，被认定为重大环境污染的事件总体不多，2017年已知所发生的环境污染事故统计为302起，其中7起是影响比较大的。从目前情况来看，全国环境污染强制责任保险试点仅有57%的企业参与投保，全国仅17个省份4000多家企业进行了投保，与环保部公布的环境污染强制责任保险试点数据要求的22个省份5000家企业投保有很大差距。统计我国2011年至2015年试点省份的投保情况，2013年参保企业增长最快，总增长率达到150%，2015年总增长率为-4.31%，投保率不升反降，出现衰退。“2016年，保险公司为1.44万家企业承保环境污染责任保险，保费收入2.84亿元，共提供风险保障金263.73亿元；2017年，保险公司为1.6万余家企业承保环境污染责任保险，提供风险保障306亿元”。“2016年，我国环境污染责任险的试点已覆盖30多个地区，涉及重金属、石化、危险化学品等多个领域。虽然覆盖面不低，但发展水平却不高”。绝大部分企业投保积极性低，主要原因在于重大环境污染风险自身低发高损特点更为明显，导致保险赔付率太低，理赔效果不理想，在这5年期间环境污染强制责任保险的赔付率不足4%。低赔付现象是环境强制责任保险推行难的一个缩影。

二、事故少发与损害很大，是环境污染强制责任保险存在的可保性症结

依据保险原理，可保性是保险成立和理赔的基础。一般来说，保险业务的承保对象应该是具有可保险性，承保标的的事故发生具有普遍性而某次事故的发生具有偶然性，这种普遍性的确定性越强、事故发生的偶然性越大，就越是能够成为保险承保的对象。但是环境责任保险恰恰是事故发生的概率普遍性小，但一旦发生事故的损失额度又很大。

强制性保险所涉及的环境风险事故发生的概率相对较低。就所有环境污染事故发生总数来看，重大环境污染事件占比较低。我国2011年发生环境污染事件1084起，其中重大事件12起，2012年发生环境污染事件1084起，其中重大事件5起，2013年发生环境污染事件1424起，其中重大事件3起，2014年发生环境污染事件924起，其中重大事件3起，大约1000起环境污染事件中有5到20起左右为重大环境污染事件，即1000起环境污染事件中只有5到20起环境污染事件在环境污染强制责任保险的赔付范围之内。2016年和2017年也是同样情况，重大环境污染事件发生不多。依据2017年环保部、保监会联合发布《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，从国家政策层面将环境污染强制责任保险的投保范围划分为7种类型，该7种类型的环境污染均呈现出“双高”“四化”的形态，“双高”即“高污染，高环境风险产品”，包括50余种大量污染物、40多种大量挥发性有机污染物、200余种重金属污染物、570余种高风险环境产品。“四化”即环境污染种类多样化，体现在高新科技发展带来的放射性元素和重金属污染；环境污染规模扩大化，体现在扩张开采石油天然气、基础化学原料等领域的污染；环境污染影响社会化，体现在需要建设更多的危险废弃物处理站、经营液体化工码头等；环境污染问题重复化，体现在即使企业对其已经造成的环境污染进行补救，该类型的环境污染风险依然存在于企业的生产经营中并随时可能再次发生。

强制性保险所涉及的环境风险事故一旦发生损失很大。重大环境污染事故带来的损害巨大，更强调通过资金安全来保障环境强制责任保险制度的实施。2013年江西省31家企业共缴纳保费512万元，保额3.76个亿。2015年深圳300多家企业缴纳保费900多万元，保额将近5个亿。不仅企业需按时缴纳几万到几十万元不等的大额保费，对保险公司来说，保费与保额之间的比例差较大，极易出现一家企业发生重大环境污染事件，保险公司需要赔付所有企业缴纳保费的总和甚至更多的情况。在实际承保中，保险公司缩小了承保范围，赔付率低，从而导致理赔效果不理想。无论是企业还是保险公司，都对投保环境污染强制责任保险缺乏积极性。

强制性保险所涉及的环境风险事故发生的损失很大，因而保险赔付与损失之间不成比例。这种保险事故低发高损的特性，虽然重大环境污染事件的类型随着经济产业的发展在增多，但其发生频率较所有环境污染事件来讲占比仍然较低，然而重大环境污染事件带来的损害后果在所有环境污染事件中又是最严重的。正是因为环境污染强制责任保险同时具有这两个极值特性，才导致赔付金额与损害救济所需金额的差值更大。

强制性保险所涉及的环境风险重大事故的特征，与一般保险的可保风险有差异，低赔付影响了企业投保的积极性。环境污染强制责任保险具有的低发特性，使得以营利性为基本运作标准的企业，不愿将钱花在价值不菲而又不确定的环境污染强制责任保险上，多数企业对于环境事故应对方案的选择，存在侥幸心理，以为环境事故是不会发生的。一些大型企业如石油天然气企业等，以其自身具有完备的管理制度和污染应急方案为由，认为其企业并不需要环境污染强制责任保险制度。同时，保险公司的实际盈利主要来自保费收入加上实际投资收入与未来实际成本支出之间的差异，该种保险具有的高损风险，大大增加了未来实际的成本支出，保险公司还需承担事前事后的风险评估、可变费率调整的检测、建立专业评估机构等，这就要求保险公司建立一支专业素质强的评估团队，也需要大量成本运作和发展。

三、精算风险事故，从技术上设计环境污染强制责任保险的投保理赔规则

从保险原理来看，普遍认为一般的环境责任保险宜采取相对自由保险赔付标准，由保险公司设计不同方案，企业自行选择。但是，环境污染强制责任保险宜采取固定的保险赔付标准，理由是对环境污染强制责任保险所承保企业，可能出现的环境污染问题应更为严肃谨慎，能够使投保企业的污染事故发生后得到最基本的善后处理、事故受损害者能够得到最低限度的补偿，因此以法定的固定形式为基础，根据具体的污染类型再来设计不同的赔付份额更为合适。对赔付率的具体确定方法，需要考虑静态的风险潜在形式与企业规模，以及动态的风险评估排查和可变费率。

首先，风险的潜在形式与企业规模。《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》中，将环境污染强制责任保险的投保范围采取列举方式做了明确规定，将环境风险潜在的形式做了具体的分类，在保险赔付率的设计上，即以这7种不同类型的环境潜在风险作为基础分类标准。从理论上出发，对每种不同的风险形式进行不同的约束，旨在对各种环境污染风险分类管理。如在美国的高环境风险行业分级中，地下储罐（USTs）属于最高风险级别，20世纪90年代前后，美国140万个储油罐中高达35%存在泄露风险。从1984年开始，美国要求采取地下储罐方式的企业提供足额的财产保险，该金额从100万美元到500万美元不等。但在1988年，采取地下储罐方式的小型企业表示该财产保障责任对自己压力过大，最终该环境风险财产保障金下调为50万美元到100万美元。可见，不同的环境风险对环境造成的损害不同，其财产责任需依据风险大小对其进行分类。如果一个企业同时具有多种污染风险的存在形式，应在环境污染强制责任保险的保险赔付率上进行叠加，相应的企业用于购买保险的费用也应叠加，这样才能保证有充足的财产保证来应对可能出现的各类环境污染事故。不过，仅以风险不同作为唯一的确定标准，对大规模企业来说，可能造成的大范围环境污染可能不足以保障，对小规模企业可能造成的较为轻微的环境污染所交保险费压力过大。相对合理的方案，是可以尝试“风险潜在形式+企业规模”为基础的保险赔付率模式，在企业规模的标准上，根据特大型、大型、中型、小型对企业规模的不同划分，确定具体的保险赔付率标准。

其次，风险评估排查与可变费率。环境污染具有潜伏性、复杂性和长久性等特征，对其造成的污染事故认定，不同于一般的保险事故那么显而易见，专业的评估机构对完善环境污染强制责任保险不可或缺。目前在我国，专业的环境风险评估机构依然处于缺失的状态，这也是环境污染问题难以得到切实有效解决的主要问题。在环境污染强制责任保险制度中，环境风险评估机构承担事前的风险评估以及事后的核查，保险公司根据风险评估的结论随时调整费率。环境风险评估机构要求更高的专业性和权威性，在环境污染强制责任保险中，环境风险评估机构不能仅仅由保险公司成立，一是保险公司作为保险合同当事方，单一的由保险公司来评估风险，可能有失公允，即使评估机构专业且公正，评估结论也会出现公信力不足的问题，而降低企业投保的积极性。二是将评估机构责任归于保险公司，大大增加了保险公司的压力，不仅存在一定的组建难度，也增加了保险公司的运作成本，挫伤保险公司的承保积极性。

第三，有限赔付。理论上说，环境污染不仅影响生态环境和当代人的生存环境，也存在着未来影响的风险，从善意、理想的愿望出发对环境污染强制责任保险进行制度设计，那么保险公司赔得越多，对环境污染造成的后果修复则更加全面。但是，此种做法易导致道德风险，可能会造成企业以为有了保险兜底保障从而失去了主动避免环境事故的动力。环境污染强制责任保险的保险赔付率的确定，应明确当事人的诚信义务和损害赔偿责任标准，防范企业道德风险。强制性的保险，只是对于存在可能性很大的高危险污染事故所要求的必须要投保的保险，是有基本保障性质的，对所发生的事故造成损害给予最低限度的弥补，受害者的不够部分还可以通过其他方式进行索赔。

四、立法跟上，形成环境污染强制责任保险开展的制度保障

环境法律制度及其运行机制不健全，是阻碍我国环境污染强制责任保险实施的主要因素。环境污染强制责任保险在试点实践中出现的赔付难问题，实际上是指导思想和实施方案不切合实际的问题。在三十年前，我们就已经在东北工业区域开始试点环境责任保险，后来又在全国若干区域开展尝试试行，环境保护部还与中国保监会联合开展了环境责任保险的实施办法指导，到了2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》正式提出环境污染强制责任保险制度在一些环境高风险行业或领域实施。2017年6月9日发布《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，该《办法》征求意见、审议后以规章性质实施，成为环境污染强制责任保险的执行依据，2018年初，广东、贵州等多地开始试点环境污染强制责任保险制度，但无论是《办法》还是各级行政机关出台的政府文件，都以制度构建为主要内容，对具体的实施手段和保险份额问题都没有具体的规定。具体制度的不完善，制约了环境责任保险的推行，如责任归属，对赔多少、怎么赔、赔不了怎么办等一系列的实际问题没有规定。

完善环境污染强制责任保险制度，重要的是要理解环境强制责任保险的一个重要特色，就是强制，也就是说是一个不能单纯依靠市场机制就可以运行好的保险品种，需要有政府的干预性保障，这个保障，就是建立健全法律法规。

首先，要完善立法。《环境污染强制责任保险管理办法》也还是一种部门规章和规范性文件，可以起到指导企业开办环境责任保险的作用，但是约束性有限，真正要起到环境责任保险的强制性作用，还是要有法律保障，需要修改《环境保护法》，将强制性的环境责任保险规范写入具体的条款，最好是制定单独的环境责任保险法。

其次，监管部门要研究推出高环境风险企业的环境风险控制制度。这里的控制制度，是指一个企业正常经营与可能发生重大环境事故造成损失的比率，主要内容是不同类别企业的环境风险发生概率机制、环境风险控制机制、环境风险事故处置能力、环境事故事后修复可能程度。通过实施这一控制制度，使企业在投保期间，企业的环境风险在主观上要得到有效的管理和控制，尽量减少企业发生环境风险的可能性，只有在意外发生的时候才会出现环境事故造成损失。

第三，监管部门要设置企业投保保费数额的增减率。这个增减率的设计导向是促使企业自觉提高环境保护意识，尽可能避免突发环境事故的发生。可以设计一个投保费数额增减率，对于连续若干年没有发生过环境事故的企业可以折扣收取保险费，即在通行保险费的基础上按照折扣减收，而对于若干年内发生过环境事故或者多次发生环境事故的企业可以按照折扣增收保险费。由此，以收取保费的调整费率来促使企业尽量做好安全生产、预防和避免环境事故的发生。