国有资产管理制度改革探究

【摘 要】 在当前中国全面深化改革的进程中，关于国有资产管理制度改革，本文指出了现在的国有资产管理制度的弊端，提出了相应的解决措施，对我国国有资产管理制度改革做了一些探究。

【关键词】国有企业 国有资产管理 政府

经济合作与发展组织秘书长唐纳德·约翰斯顿在《OECD国有企业公司治理指引》的序言中指出国有企业存在三大弊端：（1）由于总体上是被动的或远距离的国家所有权，国有企业可能受到来自多方面不适当传递和政治动因的所有权干预，可能还会出现受托责任的削弱。（2）国有企业常常得到庇护，以至于免受来自接管收购和破产这两方面的威胁，但这两方面对私营公司的政策监管则至关重要。（3）公司治理的难度来自于国有企业履行受托责任涉及一系列复杂的代理链条（管理层、董事会、所有权主体、部委、政府）的现实，它们之间没有清晰易辨的，或者有也是相距很远的主要委托人。

这其实意味着，在政府事实上承担所有者角色的情况下，国有企业的内部治理直接面临如下三项困扰：

一是非商务动因干扰，损害了国有企业的自主性。政府可能基于自身的社会公共服务职能需要而不是国有企业运营需要而对企业行为实施干预，使得国有企业充当起政府履行宏观经济调控等公共管理职能的辅助性工具，这样一来，国有企业就不是依照效率原则对资源的内部调度和外部配置，这既对企业内部运营效率，也对市场资源配置效率带来不利影响。在国资委仍为政府的一个下辖部门的情况下，国有公司治理很难摆脱公司的行政化治理，而实现真正意义上的商业化治理。

二是预算软约束，损害了市场竞争的公平性。由于国有企业在某些特定时间或特定情况下承担了政府应履行的职能，这为国有企业转嫁经营不佳责任提供了口实，也为国有企业寻求政府资助或补贴提供了理由，再加上政府作为出资人也不能容忍国有企业出现亏损甚至倒闭，那么，政府动用所控制的财政或非财政资源向国有企业“输血”，从而使其免受破产或收购的威胁，国有企业也因这种“输血”机制的存在而失去应有的经营动力和压力。

三是“弱委托、强代理”的非对称委托代理机制，损害了所有者权益的保障性。由于委托与代理权责界定模糊、委托权来源的分散性，导致有监督能力的没有真实的委托权，有委托权的却缺乏监督能力，这些制度漏洞導致国有企业代理人（或内部人）偏向甚至负向控制严重，从而严重损害了原始所有者的应有权益。

消除三项困扰的措施：

第一是破除“国有”就是“政府所有”的“大政府”思维。在过去甚至现在大多数人的认识中，“国家”就等于“政府”，“政府”就是“国家”，这就是行为无所不能、职责无所不包、事情无所不管的全能政府或大政府思维。但是，从“国家”的本源意义上看，一个完整的“国家”概念至少包含了一定幅员的领土、人民、典章制度和政府四大要素。这说明“政府”只是“国家”的重要组成部分之一，“国有资产”可以委托政府持有并管理，也可以委托其他特设的非政府机构持有并管理，或者说，应将“国有”与“国有的实现形式”区别开来，“政府所有”只是“国有”的实现形式之一。

第二是严格落实政资分开、政企分开。政府作为国有企业的出资人，除损害政府应当具有的“中立性”外，还导致政府本应用于履行自身应有职责的资源、精力和能力不得不以多种名目分流投入国有企业之中，从而削弱了政府应有的公信力和履职能力。因此，政资、政企分开，既是搞活国有经济的需要，也是打造一个专业、权威、公正的“有限政府”的需要。

具体包括：一是“政”“委”相互独立、各司其职。由于国有出资人职能已是各级人大直接授权国资委行使，政府将不再过问有关国资委管人、管事、管资产的制度制定及重大决策，也不对国资委本身的机构设置及人事安排发挥直接作用;政府可根据产业政策、财政政策、金融政策、贸易政策等对包括国有企业在内的所有国内企业依法进行调控和管制;政府及相关部门（审计署）可根据人大授权依法对国有企业的经营财务状况等行使例行或专项审计，审计结果报告人大（及其常委会）并提出处理建议，但政府无权依据审计结果对国资委的监管工作和国有企业的运营行为进行直接干预。

二是建立国有资本利润分红和国有资本补充救济机制。国有企业的具体应被分解为“自留利润”（成为“利润产出企业”自身发展资金的积累来源之一）和“分红利润”两部分，而“分红利润”又应一分为三：一部分由国资委从整体战略布局及国有企业发展的实际需要出发，将其用于国有资本的投入或再投入;第二部分经由国资委上缴政府财政，从而成为实现社会公共利益所需资金的重要来源;第三部分则是国资委及附属机构履行国资监管职能的日常及专项费用。而关于国有资本补充救济机制是在因某些政府重大政策或工程专项的实施、系统性金融经济危机以及其他不可抗力因素冲击导致国有资本损失或表现国有资本严重不足时，各级政府应在人大做出决议后动用财政资金以启动国有资本补充救济机制。

第三是全面推进“资资分开”。国有资产在源头上就应该适当分割，实现“资资分开”，其主要的依据不仅在于分散风险，更重要的还在于为硬化国有企业预算约束提供条件，为其他所有制经济成分创造公平竞争的环境，这反过来又促使国有企业通过改善内部管理机制，提高内部运营水平、增强内部核心竞争力，而不是将过多的精力放在争取有偏向的政策和廉价的资源来获得套利空间，以维系企业的生存，让国有企业成为真正意义上的企业，真正意义上的市场竞争主体。国有资产可以按资源性资产、金融类资产、实业类资产分开，同时按中央级国有资产和地方国有资产分开，上级国资委不承担对下级国资委的指导和监督职能，化“分级代表”为“分级所有”。

【参考文献】

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[2] 周其仁. 《民贫国衰民富国强》[N] . 经济观察报，2011.01.24

[3] 吴敬琏.大中型企业改革：建立现代企业制度[M]. 天津：天津人民出版社，1993.03

作者简介：程龙，男，1995.09，汉，山西省长治市，硕士在读，山西财经大学，财政学