浅谈执行权运行机制改革

倪超

【摘 要】 执行权直接影响到案件当事人人身、财产权益，巨大的权力同时也是一把“双刃剑”，如何运用好执行权，如何推进执行权运行机制改革一直是各级法院研究的课题。推进改革首先要明确执行权的属性特征，确定发展的方向和改革的基本要求。目前执行权的运行模式存在不同版本，但对执行权进行分权是正确且必要的。在人案矛盾突出的今天，团队制、集约化是提升执行质效的有力方式，但是团队的分工、成员的定位以及选拔激励制度也是不得不正视的问题。

【关键词】 执行权性质 运行机制改革 执行团队

执行权运行改革应当坚持执行权的司法权属性，在追求执行公正的同时，兼顾效率。在执行权分权运行的模式下，执行团队应当避免同质化，各执行团队对团队成员的选任也应当注重成员本身特点与对应团队工作特点的匹配。本文中就如何构建执行团队以及构建什么样的团队提出了笔者自己的想法，另外还提出了对接网格化综合治理进行执行案件包片区分案的建议。

做好执行工作是全面依法治国的题中应有之义，也是保障当事人从书面判决中收获真金白银的关键之举。“切实解决执行难”给执行工作提出了更高的要求。应对新形势、新要求，需要进一步厘清执行权的性质，明确执行权运行机制的改革方向，才能全面提升执行工作水平。

一、执行权性质认定

长期以来，我国对人民法院执行整体研究未给予应有重视。[1]受“司法权就是审判权”，“审判权就是判断权”或“司法权=裁判权=判断权”等观念的影响[2]，人们对与裁判权特性相异的强制执行权理解比较模糊。对执行权性质的理解不同，导致执行权运行机制改革的方向也不同，执行权运行机制改革追求的究竟是公正第一还是效率首位也会存在误解。理论上，对执行权属性的理解，一般常见司法权说、行政权说及折衷说。

（一）司法权说

司法权说认为，司法权的概念除审判权外，非讼事务的管理等内容也是其应有内涵[3]。司法权是执行行为正当性的最终来源，完整的司法行为理应包括审判与执行[4]。“司法保障请求权”既应当审判程序请求权，亦应当包括强制执行请求权。[5]执行权是审判权发挥威慑力的保证，必须将审判权和执行权相结合，才能真正发挥出司法权的强制作用。也有学者认为，执行权是司法权发展的必然产物，它与司法裁判权、司法立法权等组成了现代的司法权。[6]

同时，司法权说内部，关于审判权与执行权的定位，不同学者也持有不同的意见。有的认为，审判权与执行权是并列的两种权力，也是司法权中囊括的两个公权力类型。有的学者认为，执行权只是审判权的保障与附属，属于从属地位。

（二）行政权说

行政权说主要立足于执行行为特点与行政行为特点的比较研究，认为执行行为具有行政行为中确定性、主动性、命令性、强制性等特征，执行行为是司法裁判过程结束后对生效法律文书所确定的权利义务关系的确认和实现，因此，执行权是一种行政权。有学者认为，执行法律关系属于行政法律关系的范畴，执行程序追求的最大价值是效率，执行中的审查仅仅是形式审查[7]。另外，执行权不涉及三方诉讼构造，被执行人与申请执行人的地位也不平等。[8]

（三）折衷说

部分学者根据执行行为中执行实施行为和执行裁决行为，将执行权进行二元归类，认为执行实施行为属于行政权，执行裁决权属于司法权，又因为大多数执行案件仅涉及执行的实施，只有部分案件才出现执行裁决行为，故而，执行权的主要属性为行政权属性，同时兼具司法权属性。更有学者认为，执行权应当是一种独特的新型国家权力。[9]

笔者认为，执行权应当归属于司法权。理由如下：第一，从实施执行行为的主体和法律依据来看，除法律规定的部分行政机关可自行实施的执行行为外，对判决、裁定、仲裁以及行政决定等具有执行力的文书进行执行的，主要还是作为司法机关的人民法院，执行的依据也是《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释，有浓厚的司法权属性。第二，确定性、主动性、命令性、强制性是行政行为具有的特点，但并不能因为执行行为具有以上特点便将之归纳于行政行为的范畴。上述特征中，确定性是裁判文书生效后自然赋予的，主动性、命令性也是依申请执行人申请后产生，不是执行行为自然具有的，而强制性本身就是司法权的特性之一，故而行政权说存在漏洞。第三，從司法权的发展型内涵说来解释，在比较宽泛和更普通的意义上，司法还包括与审判活动具有密切联系的其他各种活动，执行权与审判活动的紧密性毋庸置疑，应当归类于司法权。第四，从救济程序上来说，如果认定执行权为行政权，那么就应当赋予当事人提出行政诉讼的权利，但是法律并未规定当事人享有此项权利。最后，从司法行为的特点来说，司法行为具有职权的法定性、权威性和强制性、严格的程序性、较强的职业性和专业性，并且其结果应当以特定的法律文书的形式表现出来，执行行为完全符合上述的特点。

关于审判权与执行权是并列还是从属的关系，笔者认同两者之间是并列关系。一方面，从《中华人民共和国民事诉讼法》的布局来看，审判程序与执行程序分别为第二编和第三编，属于并列关系。另一方面，执行程序的启动，并不必然需要审判程序的前置，例如在劳动争议纠纷执行中，劳动仲裁裁决后，当事双方若均不提起诉讼，便可跳过审判阶段，依据仲裁裁决书申请强制执行。故而，笔者认为，执行权不宜认定为审判权的从属权力，而应当认为是与审判权并列的权力。

确认执行权属于司法权后，可以明确，执行权运行机制改革中应当要符合司法权改革的基本要求，必须严格遵循正当程序原则，在追求执行工作的前提下，兼顾效率，实践中审执分立的改革推广也印证了该理念的正确。

二、执行权分权运行机制必要性分析

人民法院行使法律赋予的执行权，保障当事人利益及时有效兑现。但是执行权如何行使，如何规避消极执行、选择执行以及执行过程中可能遇到的廉政风险，是推进执行权科学运行的重要议题，执行权分权研究应运而生。执行权分权运行机制的改革是历次司法改革的重要内容之一，也是理论界研究的重点和难点。执行权运行主要存在一人包案式和分权运行式。

（一）一人包案式

一人包案式是指执行案件的查询、控制、处分、执行异议、结案、甚至信访等全过程由执行法官或执行员一人办理的模式。此类模式中，执行法官或者执行员对案件情况掌握程度较为全面，减少了多环节流转时的司法资源、时间成本耗费，但是执行法官或者执行员在执案件多，并且经常处于待实施和待裁判的不同阶段，容易造成执行法官或者执行员精力分散，难以对案件深入研究处置，甚至有时会造成顾此失彼的工作错漏。同时，执行法官既是“运动员”又是“裁判员”，不仅影响司法公信力，而且一旦监督制约机制不到位，容易引起较高的腐败风险。

（二）分权运行式

执行权分权运行模式，是根据执行工作在不同阶段的性质和特点，将执行权划分为执行实施权、执行裁判权等权力，并根据划分的各个权力的流程节点和实施程序，进一步分解和细化权力，确保执行权在分权模式下，完整有序运行。《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》中指出，要加快推进审执分离体制改革。将执行权区分为执行实施权和执行裁判权，明确由不同的庭室或者法官团队负责办理执行异议、复议以及执行异议之诉案件。这一意见明确了我国执行权运行机制的发展方向是分权式运行。在实践中，出现过民事执行实施权与民事执行裁决权分立的“成都模式”，民事执行裁决权交由审判监督庭行使的“重庆模式”和民事执行权在上下两级法院分权的“绍兴模式”。[10]分权运行模式将执行案件的处理在行为实施、异议裁决、案件管理、执行监督等环节予以细分，在程序流转成本可控的情况下，形成相互制约、相互监督的执行权运行机制，有效规范消极执行、选择执行等情形，并且可以较好的控制执行廉政风险。

执行权分权式运行机制是推进“阳光执行”的必要举措，也符合我国法治发展进程要求，这是学界和实务界公认的，笔者也深以为然。笔者认为，执行权是司法权，追求的是公正第一，兼顾效率，而执行实施权和执行裁判权作为执行权的两个重要组成部分，正是在追求上述两个价值。执行实施权的目的在于快速推进执行行为，及时兑现当事人的胜诉利益，追求的更多是效率价值。执行裁判权的目的在于制约执行行为的肆意扩张，确保申请执行人、被执行人和案外人的合法利益得到法律保护，追求的更多是公正价值。目的和追求价值的不同，从本质上就要求两种权力分离运行，由实施者实施，由裁判者裁判，这也是提升司法公信力的必然要求。

三、分权模式下执行实施团队的定位

由于执行裁判权更多的将交由专业审理团队审理，并且另庭室审理是发展趋势，本文主要讨论研究执行实施团队在执行部门的发展。

执行实施工作内涵丰富，其范畴就包含60 多项执行事项，需要建立法官团队，实行法官以及法官助理、司法警察、书记员等司法辅助人员的团队化、集约化作业。[11]《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》中，明确提出，全面推行执行团队办案模式。实行以法官为主导的“法官+法官助理（执行员）+法警+书记员”团队办案模式，完善“人员分类、事务集约、权责清晰、配合顺畅”的执行权运行模式。在推进执行团队集约化的过程中，如何優化团队之间和团队内部的任务分工和职权划分，是提升执行质效的必答题。

（一）执行团队划分标准

1、根据执行工作内容划分执行团队

有的法院根据执行实施权的权能不同，将其运行过程分为执行启动、执行调查、财产处置三个阶段，并由不同执行主体行使，自上而下，不逆流。[12]第一阶段突出“清”，即案件清、数据清、移转清，第二阶段突出“深”。主要是强化执行手段，深挖细查被执行财产，第三阶段突出“公”，强调执行款物处置变现的公正性。[13]根据执行案件在上述不同阶段的内容及目标特点，分别配备对应的团队类型，可以将执行人员的工作内容相对固定化，形成工厂性流水化作业，确实可以提升办案专业化水平，是比较合理的管理模式。

2、根据处理案件难度划分执行团队

参照民商事案件繁简分流模式，推进执行案件精细分流，组建快执和精执团队。例如山东临沭法院，立足于执行指挥中心信息化建设，组建指挥中心团队，做好网络查控扣划、纳入失信人员名单等信息化工作。对指挥中心团队2个月内无法结案的案件，在规定期限内流入后道精执团队。[14]

笔者认为，执行团队的组建可以综合借鉴以上两种模式，同时团队成员的配比要求也应当根据工作任务的不同进行适当调整。一是建立执行立案接待团队。该团队主要负责执行案件的立案，同时，对照江苏省高级人民法院于2018年8月印发的《执行指挥中心“854模式”实体化运行工作导则（试行）》文件要求，亦可将初次接待任务囊括入该团队工作中。由于除指导立案工作相对业务要求较高外，其他工作较为模式化，故而建议采取“1法官+N书记员”的模式。二是建立执行指挥中心快执团队。主要工作范围包括简单案件快执以及前期格式化文书制作、网络查控、录入失信人员信息等事务性辅助工作。该类工作中，主要是通过网络查控措施实结金钱给付类案件以及通过信用惩戒等手段倒逼被执行人履行法定义务，故而亦建议采取“1法官+N书记员”的团队组建模式。三是建立执行现场调查团队。该类团队的工作内容主要是针对无财产案件，通过实地调查、入户走访等手段调查被执行人人员和财产线索，并且针对拟终本的案件，对申请执行人进行终本约谈，由于可能遭遇抗拒执行等风险，故而建议采取“1法官+N法官助理（执行员）+2N法警+N书记员”的团队组建模式，对经传统调查后仍未发现财产的案件快速终结本次执行程序。四是建立执行财产处置团队。该团队主要是针对重大资产需评估拍卖以及执行标的为迁让、腾空房屋等执行案件，由于此类案件一般较为复杂，同时还需做好社会舆情等工作的应对，需要法官耗费更多的工作精力，一名法官指挥多名法官助理同时处理多案的难度较大，故而建议采取“1法官+1法官助理（执行员）+2法警+1书记员”的模式。五是建立执行监督（复执）团队。该团队由执行局局长担任其团队法官，主要是处理信访接待以及其他执行监督工作，并且做好申请执行人恢复执行案件的审查答复处置工作。需要说明的是，这些团队的组建人员可以进行团队间互相调剂，例如在案件较少的地区，执行立案团队和执行指挥中心团队的法官就可以由一人兼任。