北方中小城市地下综合管廊PPP模式策略探索

孙世梅

【摘要】地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，是解决城市“空中蜘蛛网”、“马路拉链”现象的重要方式。城市地下综合管廊是保证城市具有可持续发展能力的重要基础设施，已成为城市基础设施现代化更新与改造以及城市现代化建设的趋势和潮流。

【关键词】地下综合管廊PPP模式投融资

改革开放40年来，我国经济得到了飞跃发展，城市面貌发生了翻天覆地的变化。城市地上高楼林立，车水马龙，但地下工程建设严重滞后，与西方发达国家存在较大差距。2013年以来，国务院及相关部委先后出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发【2013】36号)、《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发【2014】27号）、《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发【2015】61号）等文件，明确了加大城市管网建设和改造力度的目标，鼓励各地推进地下综合管廊建设，并强调应优先考虑引入社会资本，即采取PPP模式建设地下综合管廊。截至2017年底，我国地下综合管廊开工长度已达4700公里，形成廊体2500多公里。2018年底，财政部政府和社会资本合作中心共入库地下综合管廊项目215个。可以说，我国的城市地下综合管廊建设呈现蓬勃发展的趋势，已成为世界上城市地下综合管廊建设规模最大的国家。

北方中小城市，经济普遍欠发达，大部分属吃饭财政，本地社会资本严重不足，供热等管网对地下综合管廊建设的需要又大于南方城市，然而地下综合管廊工程一次性投资大、投资回收期较长，推进地下综合管廊项目面临着诸多困难和问题。本文通过对10座北方中小城市建设地下综合管廊PPP项目的实践经验进行梳理剖析，以甘肃省金昌市中心城区地下综合管廊PPP项目為例，对北方中小城市建设地下综合管廊PPP项目提出具有建设性的对策建议。

一、金昌市中心城区地下综合管廊工程基本情况

金昌市缘矿兴企、因企设市，因盛产镍被誉为“祖国的镍都”，先后取得国家卫生城市、国家园林城市、全国文明城市等称号。

目前，金昌市区现有管道主要敷设在非机动车道和人行道下，由于建成年代较久，经常需要维修、改造，一旦开挖，就会出现“马路拉链”及“空中蜘蛛网”现象，不仅使国家财产造成巨大损失，也给城市人民生活带来极大不便。2018年，金昌市人民政府印发了《金昌市中心城区地下综合管廊工程规划（2016-2030年）》，标志着金昌市地下综合管廊工程已开始启动。近期规划至2020年，地下综合管廊总长度达6公里以上；远期至2030年，地下综合管廊总长度达40公里以上，占道路主次干道比例超过14%，实现节约城市建设用地、释放存量土地、提高城市管网综合承载能力的目标。近期规划管廊建设投资费用为13.05亿元，远期管廊投资费用为34.89亿元，总投资费用为47.94亿元。2018年，金昌市本级一般公共预算收入为150992万元，一般公共预算支出为264769万元。

二、地下综合管廊工程PPP模式选择

（一）资本金筹措方式。10座北方城市均以“央企+地方政府”合作为基础，组建SPV公司，9个市项目公司注册资金占项目总投资的20%左右，占比最高的吴忠市达到了30%，占比最低的海东市为19.9%。政府部门注入资本金占SPV公司总资本金的比例在10-32%之间，白银市最低为10%，吴忠市最高为32%，有7个市为20%。其余大部分资本金由中标社会资本联合体筹措。

（二）项目运作方式分析。10个市均采用BOT模式，即“建设、运营、移交”，项目坚持靠大联强、优势共享，建立“央企+地方政府”的合作模式，引入国内一流团队全面负责SPV公司组建、管廊设计、项目咨询、工程施工。项目建设期平均为3年，运营期限平均为29年。由于项目投资巨大，大部分运营期处于30年的上限。运营期满后移交政府。

（三）项目投资额分析。10个项目总投资306.96亿元，平均每个项目投资30.7亿元。10个项目合计建设长度为409.96千米，每千米平均投资为7561万元。每千米投资最高的是珲春市，每千米投资为13396万元，主要是因为建设里程短；其次是公主岭市每千米投资为12213万元，兰州新区城市综合管廊每千米投资为4259万元，是10个城市中每千米投资最低的，也是单个项目建设里程最长的。

（四）使用费收取方式。城市地下综合管廊PPP项目收取的有偿使用费用一般包括入廊费和日常维护费。兰州新区城市地下综合管廊入廊费用为给水150万元/公里，中水60万元/公里；电力200万元/公里，燃气120万元/公里，供热120万元/公里，通信26万元/公里；运营管理费两舱暂按每年59万元/公里，三舱暂按83万元/公里收取。吴忠市借鉴湖南常德市综合管廊各管线单位每年维护管理费标准总额为：路灯、交安35.84万元，联通、中信、国防35.84万元，铁通、移动35.84万元，电信、有线电视35.84万元，电力109.97万元，给水146.45万元，备用部分54.86万元。每年维护费共计324.64万元。

（五）回报机制分析。PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种方式。白银、海东两市的项目回报机制采用可行性缺口补助，兰州新区、珲春、四平、通化、公主岭、石嘴山、吴忠、石河子等8个市项目回报机制采用使用者付费+可行性缺口补助。

（六）财政补贴支出责任分析。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部财政支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分财政补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担财政补贴支出责任。根据10个市地下综合管廊PPP项目财政承受能力论证报告，2020年PPP项目政府计划支出额和本级一般公共预算支出预计数之比，最低为海东市0.16%，最高为石河子市5.09%，均符合不高于10%的要求。

三、金昌市中心城区地下综合管廊工程建设机遇、难点和建议

（一）机遇分析

一是具备建设城市综合管廊的经济基础。从经济条件来看，根据发达国家城市综合管廊开发与人均GDP的统计分析，当该城市或地区的人均GDP超过3000美元时，就具备大规模开发利用地下空间的经济基础。2018年，金昌市实现地区生产总值263.3亿元，人均GDP为5.6万元人民币，已超过3000美元，具备了开发城市综合管廊的经济基础。

二是现在金昌正在加大发展新区建设，开展旧城区、棚户区改造。建设新区道路时同步进行地下综合管廊工程，可以大幅降低成本。旧城区的地下管线由于采用传统直埋方式，其寿命一般仅有20年，一大批旧管线面临被淘汰，政府可以在更换老旧管线时，进行城市综合管廊建设，以降低成本。

三是国家支持力度较大。根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》和财政部下发的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》中的相关规定：中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定3年；补助标准为直辖市每年5亿元、省会城市每年4亿元、其他城市每年3亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。鼓励金融机构加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。

四是钢材、水泥价格现在处于历史较低水平，修建城市综合管廊的成本较低。修建城市综合管廊可以与国家供给侧改革形成有机契合，消化钢材、水泥的过剩产能。

（二）难点分析

一是融资难度大。城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大，项目投资压力较大，相对于南方发达地区而言，北方中小城市融资渠道相对较为单一，而且传统的商业银行贷款融资成本较高，更加剧了北方中小城市投融资压力。

二是项目协调难度大。由于城市地下综合管廊PPP项目涉及的政府相关职能部门、各入廊管线管道单位、社会资本方、项目公司等，还会涉及拆迁，各利益主体诉求不同，增加工作协调难度，阻碍项目推进速度。

三是强制入廊无法律依据。地下综合管廊工程主要服务于各入廊管线管道单位，各入廊单位的积极配合是實现地下综合管廊工程价值目标的重要保障。对于规划建设综合管廊的道路和小区，只有政府强制各管线管道单位入廊，才能实现建设地下综合管廊的价值。但是，我国目前尚无强制入廊的法律依据，导致项目未来的入廊率无法保障。

四是收费标准缺乏。入廊综合入廊费和日常维护费的具体支付标准和方式一般由入廊管线单位向地下综合管廊的运营管理单位一次或分期支付。目前我国地下综合管廊PPP项目入廊使用费的定价缺乏明确的标准，具体依赖于地下综合管廊运营维护单位和入廊单位的协商确定，是影响地下综合管廊PPP项目稳定持续实施的重要因素之一。

（三）对策建议

一是加强组织领导。城市地下综合管廊PPP项目涉及的利益相关者较多，地方政府要成立由主管市长为组长、政府各职能部门、各管线单位、政府方出资代表为成员的项目推进领导小组，统筹负责项目的总体组织和协调工作，解决项目建设中存在的实际问题，保证项目顺利推进。

二是做好项目前期工作。地方政府要把地下综合管廊建设作为促增长、惠民生的重点工程来抓，提高对城市地下综合管廊建设规划的重视，进一步完善相关规划，科学系统进行城市地下设施规划，加强城市地下基础设施建设和改造，合理布局电力、通信、广电、排水、热力燃气等地下管网，积极做好项目论证、申报等工作，要力争列入国家地下综合管廊试点城市。

三是科学统筹推进。要按照“政府推动、企业为主、市场运作、社会参与”思路，注重“五个结合”，即综合管廊建设规划与城市总体规划相结合，理念与智慧城市建设相结合，施工与市政道路建设相结合，设计与入廊管线单位需求相结合，融资与吸引社会资本相结合。同时，在规划中对中水管道、新能源汽车充电桩电缆进行了充分预留，为城市未来发展打牢基础。

四是创新体制机制。要以“央企+地方政府”合作为基础，组建SPV公司；采用“存量转让+投资、建设、养护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补贴” 的PPP项目推进模式，吸引社会资本和入廊单位参与管廊建设及运营；采取“政府主导+市场化运作”模式，聘请专业项目管理公司、建立特许经营机制。

五是完善相关制度。要从法律角度建立强制入廊制度，制定地方性城市建设管理法规，强制要求综合管廊规划区域内的所有管线及管道单位必须将自己所使用的管线及管道进入综合管廊，提高入廊率，增强社会投资方的积极性，降低财政支出压力。参照其他地区项目，因地制宜制定科学的入廊费及日常运维费收费标准。