政府信息公开的告知制度研究

2020-04-07 03:50代玥

大经贸 2020年1期

【摘要】政府信息公开的告知是行政告知制度中的一个重要环节，也是正当程序必须面对的问题。告知既是对行政权力的监督，又是对私权利的保障。本文从政府信息告知的含义出发，以内容完整原则、利益相关原则以及及时有效原则为标准，确定政府信息告知程序中的范围，明确告知瑕疵的法律责任，以期弥补实体法律中存在的不足。

【关键词】政府信息公开告知内容告知标准告知瑕疵责任

2019年5月15日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）确立了以公开为常态，不公开为例外的原则，回应了信息公开在现实中存在的问题，体现了我国政府信息公开对公民权益的保障以及对政府实施行政行为的监督，使得政府工作更加透明化。《条例》第三十条、三十二条、三十三条、三十五条、三十六条、三十九条、四十一条均规定了政府在处理信息公开中的告知义务，告知程序的实现渗透在政府信息处理决定的过程以及结果中。在实现正当程序，维护行政秩序中，告知程序有着不容忽视的作用。但政府信息公开告知义务的标准和范围还存在一定的问题，需要不断完善。

一、政府信息告知程序的含义

政府信息公开告知程序是行政告知程序中的一项重要内容，是行政程序在现代行政法中的重要体现，也是正当程序原则的实现途径。关于行政告知的含义主要有以下几类观点：

第一，认为行政告知是指“行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他事項负有以书面的或口头形式告诉相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或履行有关义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。”[1]

第二，认为行政告知是指“公共行政组织及其人员通过特定的传播媒介，经由一定的程序方式将公共行政过程所产生和收集的各种信息传递给社会公众，使其在充分知情的情况下积极地进行政治参与，从而实现民主、开放、高效的政府目标。”[2]

第三，认为行政告知是指“行政机关在作出行政决定（特别是对相对人权益不利的决定）、制定和公布规范性文件时，应告知相对人做出该行为的事实和法律依据，解释自己运用或不运用某种材料的事实和理由。”[3]

第四，认为行政告知是指“行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。”[4]

行政告知的内涵大致可以分为广义的告知和狭义的告知。狭义的告知是指行政主体在依法做出影响相对人权利义务关系的行政行为过程中，按照法律预先设定的程序和范围告知相对人，使其知悉该行政行为的制度，具体包括告知相对人做出该行政行为的内容、事实依据、法律依据以及相对人依法享有的各项权利等。[5]广义的告知不仅包含行政主体在作出行政行为时告知相对人其作出行为时所依据的事实和法律，还包括对抽象行政行为（规范性文件）的告知，如政府制定规章时对草案的公布。本文主要从狭义的告知的角度出发，分析政府信息公开中政府所需要告知的内容范围以及标准。

政府信息公开不等于告知，信息公开是指行政机关对申请的处理结果，告知是指在处理过程中应当履行的义务，就是指行政机关在履行告知义务的过程中，应当告知申请人的具体事项，是一种程序性行为。“告知”是行政机关对政府信息公开申请的一种处理和答复程序，其重要价值体现在监督行政权、维护公民合法权益，体现公开公平精神，也是追求法治稳定性和确定性的要求。

二、政府信息告知程序的范围与标准

告知源于对公民知情权的保护，从目前的立法角度来看，有相当一部分已经被列入告知的范围，被立法所保护。但是随着大数据时代中社会的复杂化，公民对获取信息的要求不断增多，范围也不断扩大，对于政府信息公开不能仅仅依靠立法的范围来保障公民的知情权，还需要在理论上确立一定的告知程度标准。

（一）告知程序的范围

根据《条例》的规定，在处理政府信息公开案件中，告知程序的内容主要包括以下以几个方面：

第一，申请人在申请信息公开时内容不明确，行政机关告知申请人补正的过程性行为。申请人在申请公开政府信息时，存在对需要信息的内容不了解，范围不清楚的问题，导致行政机关在处理信息公开时无法准确获取或者不能获取。因此行政机关需要在申请人申请时告知其还需要补充的材料，申请人对对于该过程性行为不服的，可以向行政机关投诉；

第二，行政机关强制公开可能对公共利益产生重大影响的第三人信息，并告知第三方的行为。依据最新的《条例》第十五条，确定了行政机关基于公共利益的考量，违背信息主体意志而强制公开个人信息的规定[6]。可能对第三方合法权益造成损害的，行政机关强制公开后需要将政府信息内容和理由书面告知第三方；

第三，对信息公开的答复需要延长而告知申请人的行为。一般情况下，行政机关收到政府信息公开的申请，能够当场答复的，应当当场答复，需要延期答复的应当告知申请人。该项规定保障了申请人能及时获取所需信息以及了解政府信息公开的时效状态，同时在一定程度上防止了行政机关怠于履行义务的问题，督促其及时有效地作出是否公开的决定；

第四，对申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关对申请人理由是否合理并处理的告知行为。《条例》第三十五条规定，对于申请公开的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但无法在规定期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。该条规定是对现实中出现的利用政府信息公开为手段来获取不正当利益的问题作出的回应，例如典型的“陆红霞案”就是当事人滥用申请政府信息公开的权利来实现其拆迁目的的不当利益；

第五，行政机关对政府信息公开申请的答复告知。对于政府信息公开的申请，《条例》对原《政府信息公开条例》作出了类型增补[7]，同时也规定了相应的告知程序；

第六，行政机关对公民、法人或者其他组织有证据证明政府信息记录不准确要求更正的告知。对申请人因政府信息不准确要求更正的告知程序，《条例》新增了“告知申请人向有权更正的行政机关提出”的规定，更好的保障了公民申请信息公开的途径。

（二）政府告知程度的标准

虽然《条例》相较于原《政府信息公开条例》增加了部分告知内容，但是并不能满足实践中存在的问题，因此需要利用相关的理论填补法条可能存在的不足。在政府告知的标准确立中，首先需要遵循的就是“程序正当”原则，行政程序如何进行在很大程度上取决于行政主体的意志。因此，要保证行政相对人有效地参与行政程序，行政主体必须将有关行政行为的事项告知行政相对人，为行政相对人有效地参与行政程序提供条件[8]。除正当程序原则外，为了确保政府信息告知的便捷、有效，行政机关在履行信息公开的告知义务时还需要遵循以下三项原则：

第一，内容完整原则。对于申请人申请的政府信息公开的案件，属于行政机关履行义务范围的，行政机关应当将相关信息无保留的告知申请人。首先，在受理公开政府信息的过程中作出行政行为需要说明的理由；其次，需要针对申请人申请的事项逐一告知，当然涉及法律规定不可告知的除外；再次，告知申请人具体的权利义务以及实现方式；最后，行政主体告知申请人不服相关行政行为的救济方式、救济时间、救济机关等。

第二，利益相关原则。在政府信息公开案件的处理中，如果存在法律尚未规定需要告知申请人的内容，行政机关应当以利益相关原则为标准。在法律规定之外的事项，行政机关不具有必须履行告知程序的义务，但根据便民原则，行政机关应当满足作为政府信息公开申请人的目的。由此折中来确立利益相关的标准，对于与申请事项可能有利益关系的信息，行政机关应当告知申请人。

第三，及时有效原则。及时有效原则是行政法中高效原则的体现。及时是指行政机关应当在法定的期限内或者法律没有规定法定期限的应当在可以完成的时限内及时作出行政行为；有效是指信息的内容应当与申请人申请的范围相一致，以公开为常态、不公开为例外，确保申请人能够有效获得信息。

三、政府信息告知的瑕疵及其法律责任

“告知”本身是一种法律行为，是行政告知的内容之一，是行政程序的一个环节。行政机关在作出是否公开政府信息的过程中所进行的各种告知活动，都是具有法律意义的，会产生相应的法律后果。

行政告知瑕疵[9]与依法行政原则相抵触，主要可以分为告知实体的瑕疵和告知程序的瑕疵。实体告知瑕疵主要是没有告知和告知对象错误。没有告知是指行政机关没有实施任何行政行为的告知其结果是行政行为仍处于内部行政程序中，不能对外发声法律效力，以及承受该行政行为的行政相对人不受该行政行为的约束。行政机关实施了某种行政行为的告知行为，但因告知行为违法而不产生告知的法律后果，称之为视为没有告知[10]。对象错误是指行政机关将作出的行政行为告知了行政相对人之外的人，从而使行政相对人无法了解行政行为的内容。程序告知瑕疵是指行政机关没有依据法定程序将行政行为告知申请人，例如超过时限、顺序颠倒、步骤缺失等。对于告知实体瑕疵，行政相对人可以对告知行为提起诉讼或者复议，但告知程序瑕疵只能采取投诉或者请求司法机关、行政机关予以审查。

在相关的案件审查过程中，存在以“未履行告知程序，违反法定程序”、“未履行法定告知程序”等理由的撤销案件[11]，以及可能导致行政行为不能成立、行政行为无效的结果。行政机关对以上几种司法审判结果应当负有法律责任。针对行政机关的法律责任应当根据行政赔偿来确定，行政相对人对因不履行告知义务的行为受到利益损害的可以申请行政赔偿。

【注释】

[1]杨海坤,黄学贤.中国行政程序法典化——从比较法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.

[2]康锋. 论行政告知——一种指向社会的政府信息传播机制[D].厦门大学,2001.

[3]张引,熊菁华.行政程序法的基本原则及相应制度[J].行政法学研究,2003(02):48-54.

[4]章剑生.论行政行为的告知[J].法学,2001(09):16-20.

[5]孟昭阳,赵锋.论行政告知制度[J].中国人民公安大学学报,2004(01):10-18.

[6]邢益精,康建光.政府强制公开个人信息的技术区分保护的策略[J/OL].浙江理工大学学报(社会科学版)2019:1-7

[7]后向东.论政府信息公开处理决定类型化[J].行政法学研究,2019(04):32-40.

[8]章剑生.论行政行为的告知[J].法學,2001(09):16-20.

[9]行政主体在实施行政行为的告知过程中产生的各种行为缺陷和错误，称之为行政行为告知的瑕疵。

[10]章剑生.论行政行为的告知[J].法学,2001(09):16-20.

[11]胡延广. 行政告知的司法审查[A]. 河北省委法治办、河北省政府法制办、河北省法学会.依法行政和法治政府建设——第九届法治河北论坛论文集（上）[C].河北省委法治办、河北省政府法制办、河北省法学会:河北省法学会,2018:28.

【参考文献】