美国国家公园自然资源管理：原则、问题及启示

周 戡，王 丽，李 想，张 多,2，刘天科，林 进，刘 鹏

(1. 国家林业和草原局经济发展研究中心；2. 国家林业和草原局国家公园管理办公室；3. 中国自然资源经济研究院)

健全自然资源资产管理体制改革任务是《生态文明体制改革总体方案》中明确的重大改革任务，是落实习近平生态文明思想的重要举措，其中，建立分级统一的自然资源资产管理体制也是我国国家公园体制试点的重要任务[1-2]。2017年以来，作为独立的自然资源确权登记单位，我国国家公园试点区在自然资源资产管理体制、产权体系、确权登记、责任追究等方面取得了重要进展，但也存在推进缓慢、权责不清、本底不详等问题[3-4]。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出要加快自然资源统一确权登记工作，重点推进国家公园等各类自然保护地重要生态空间确权登记工作，同时提出要深入开展重大问题研究，特别是国内外比较研究。近些年我国对美国自然资源管理开展了一些研究[5-8]，相比之下，对美国国家公园内自然资源管理内容研究较少，且研究多集中在管理体制和机构、资金机制、矿产资源等方面[9-12]。美国国家公园自然资源管理起步较早，体系相对完备[13-16]，值得深入研究。本文结合我国实际，着重从自然资源类型、自然资源管理的原则和方法等方面详细介绍美国国家公园自然资源管理的经验，剖析其存在的问题，以期为我国国家公园等自然保护地的自然资源管理提供借鉴参考。

一、美国国家公园自然资源管理基本概况

美国国家公园自然资源主要由国家公园管理局负责管理，其对自然资源的管理不仅包括传统的自然资源，也包括在生态系统完整性背景下的自然资源演化过程、系统和价值[17]。广义的自然资源包括6种：①物质资源，如水、空气、土壤、地形特征、地质特征、古生物资源、自然景观和昼夜晴朗的天空；②天气、侵蚀、洞穴形成和野火等物理过程；③原生植物、动物和群落等生物资源；④光合作用、演替和进化等生物过程；⑤生态系统；⑥风景等高价值资源。上述自然资源中，纳入具体管理范围的主要有生物资源等8类，共20余个管理重点（见表1）。

表1 美国国家公园管理的自然资源类型及管理重点

二、自然资源综合管理适用的法律和基本原则

（一）适用法律

美国国家公园管理局根据多部法律法规对自然资源进行综合管理，主要包括《管理局组织法》《国家公园综合管理法》等专门法规，以及《清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法》《国家环境政策法》《荒野保护法》等综合性环境法规和《红杉法案》《候鸟保护法案》《资源保护及恢复法案》《联邦洞穴资源保护法案》等其他适用法规，对公园自然资源行使管理权，使之处于不受破坏的自然状态，服务当代和后代。例如，《国家公园综合管理法》明确提出，保护公园资源及其价值免受破坏，是管理工作的核心。因此管理者须以书面形式明确拟议公园内的活动是否会破坏自然资源。此外，管理者还须采取措施，确保正在进行的活动不会破坏公园自然资源，如果相关活动对公园自然资源的影响无法确定，则以自然资源保护为主。此外，《国家联邦法规》（Code of Federal Regulations)要求林务局、土地管理局、鱼类与野生动物局等机构在编制各自的管理规划时，必须考虑其行为和决策对国家公园及其周边土地的影响，上述3局与国家公园管理局合作保护国家公园的自然资源。《国家环境政策法》要求，各联邦机构在开展任何可能显著影响人类居住环境质量的相关活动时，都需要详细分析其环境影响，开发国家公园的自然资源也须遵守上述规定，开发自然资源时需提交环境影响评价报告。《清洁空气法》则规定，国家公园属空气质量一类地区，执行最严格的大气污染物排放标准，以防止空气质量显著恶化及大气能见度受损，确保了空气资源的质量[18-19]。

（二）管理原则

国家公园管理局对自然资源实行全面管理，重点保护基本的物理和生物过程（physical and biological processes），以及单个物种、动植物群落及其相关特征等，而非静态化、机械式的单一管理。美国国家公园自然资源管理的理念和原则根据工作实际发生了较大变化。1963年，野生动物管理特别顾问委员会提交的《利奥波德报告》指出，国家公园自然资源管理是保护美国原始生态的护身符。2012年的《利奥波德修订报告》进一步指出，美国国家公园自然资源管理的终极目标应是，使之能适应已知和未知的各种变化，保护生态完整性及文化、历史的原真性[18]。基于此建议，美国国家公园管理局第一次正式提出了“所有本土物种对于国家公园的使命都至关重要”的管理政策。20世纪60年代后期，美国国家公园管理局正式废除了捕食动物的政策。20世纪70年代中期，全面叫停野生动物人工饲喂的政策[20]。上述转变也说明，美国国家公园自然资源的管理对象从单一资源向基于生态系统完整性的综合资源转变，空间上从陆地向陆海空立体管理转变，由散点状向网络化转变。推动这种转变的原因主要是国家公园内的自然资源种类多、数量大、集中度高、交叉分布、难以割裂[2,21-24]。保护单一自然资源时，必然涉及到与其关联的其他资源。例如，保护森林资源时，涉及到土地资源、水资源和动物等生物资源，反之亦然。基于生态系统完整性的自然资源管理逐渐发展为美国国家公园自然资源管理的重要原则之一，也是其自然资源管理的成功之处。

在工作实践中，公园管理局非常注重维护处于自然演替过程中的公园生态系统内的所有组分和过程，包括这些生态系统中原生动植物物种的丰度、多样性、遗传和生态完整性。此外，还形成了如下共识：如果将公园区域作为生物地理孤岛（biogeographic islands）进行管理，就几乎不可能完全实现或保持其物理和生物的完整性（physical and biological integrity）。相反，必须在较大的生态系统背景下管理公园区域，将需要保护的各类资源置于适当的生态系统环境中，突出生态系统完整性。

具体来说，全面管理需要考虑以下6个方面的问题。

1. 制定自然资源管理规划

美国规定每个具有重要自然资源基础的公园，应制定并定期更新自然资源管理的长期（至少提前10 ～ 20年）综合发展战略，并对清查、研究、监测、恢复、保护、教育和资源使用管理等活动做出规定。该战略还应涵盖以自然资源为载体的自然遗迹和历史文化保护与传承等相关活动，以便实现文化资源（如历史景观）价值，满足游客体验。对可能对公园自然资源造成影响的运营、开发和管理活动规划必须在高质量评估基础上制定，且该评估要基于科学、详实的信息和数据。

2. 保存和公布自然资源信息

通过资源清查、监测、研究、评估等形式收集或开发的信息，将按管理局档案和图书馆专业标准进行管理并长期保存。公园自然资源的大部分信息将广泛披露给公园员工、科学界人士和公众。

3. 开展自然资源影响评估

对可能影响公园自然资源的拟议活动，管理局需对其运营、开发和资源管理的环境成本和效益进行全面、公开的评估。该评估必须包括：公众的适当参与，将科技信息应用于规划、评估和决策过程，跨学科团队和流程所使用的专业知识，全面整合缓解措施、污染预防技术和其他公园可持续管理原则。环境评估和环境影响报告应包括对拟议活动是否会损害公园自然资源和价值的分析。每项“无重大影响”的结论、决策记录和公园管理局签署的《国家历史保护法》第106条备忘录协议都应包含单独的证明，说明拟议活动不会损害公园自然资源和价值。

4. 建立广泛的合作关系

美国认为单一管理者可能难以实现资源管理的最佳效果，与其他土地和资源管理者合作可以实现生态系统稳定和其他资源管理目标。因此，管理局与联邦政府、部落、州和地方政府及社会组织、他国政府和社会组织、私人土地所有者达成协议，酌情协调动植物、水和其他自然资源管理活动，维护和保护公园资源及价值。合作范围包括公园恢复活动、公园自然资源研究以及公园内物种的管理，还可能涉及协调两个及以上单独区域的管理活动、整合减少冲突的管理措施、协助研究、分享数据和专业知识、交换本地生物资源、建立野生动物走廊，并在毗邻公园边界或跨公园边界处提供基本栖息地。此外，管理局通过寻求合作以最大限度地减少来自公园外的影响，包括控制噪音和人工照明，保持水质和水量，消除有毒物质，保护景观，改善空气质量，保护湿地，保护受威胁或濒危物种，消除外来物种，管理农药的使用，保护海岸线，防治火灾，管理边界影响，以及采取其他方式保护自然资源。

5. 促进自然生态系统恢复

除非国会有特殊规定，管理局将着力恢复国家公园的自然生态功能。恢复受自然现象干扰（如山体滑坡、地震、洪水、飓风、龙卷风和火灾）的景观时，除需采取调控措施以保护其他公园资源和公共安全等特殊情况外，均可实施自然恢复。因人为干扰造成对自然系统的影响（包括引入外来物种，空气、水和土壤的污染，加速侵蚀和沉积等），管理局应将受干扰区域恢复至自然状况和过程特征。管理局还运用现有先进技术，恢复系统内的生物和物质组成部分，加速景观及生物群落结构和功能的恢复。具体措施包括：消除外来物种；清除污染物及非历史性建筑和设施；修复废弃的矿区、废弃或未授权的道路、家畜过度放牧的区域，或受损的天然水道和海岸线；恢复管理局批准的开发活动（如移除危险树、建筑施工、开采沙子和砾石）或正常公园管理活动干扰的区域；恢复自然音景；恢复原生动植物；恢复自然能见度等。

6. 建立自然资源损害赔偿制度

若出现导致公园资源或价值受到破坏或损毁的行为，管理局将使用一切保护和恢复自然资源的措施，维护生态系统和自然资源价值。其中最关键的是损害评估。损害评估是美国实现公共资源的恢复、更替和再生这一最终目标的里程碑，为恢复公众损失、确定赔偿奠定基础。损害赔偿具体实施步骤如下：①确定自然资源受损情况，评估全部损失内容，评定损害程度；②评估资源损失成本，包括恢复和监测活动的直接和间接成本；③使用资源损害赔偿款，用于恢复、更替受损资源。

三、不同类型自然资源管理的方法和原则

（一）生物资源管理

1. 基本原则

管理局从公园自然生态系统组成角度，维护公园生态系统内的所有植物和动物的数量。具体包括开花植物、蕨类植物、藓类植物、藻类植物、真菌、细菌、哺乳动物、鸟类、爬行动物、两栖动物等群类。对不同类型的生物资源，采用不同的管理办法。

对动植物种群，以保护其数量和栖息地为重要目标，防止种群数量大幅波动和周期性消失。对分布在多个栖息地的动物种群，国家公园作为其栖息地之一，公园管理方会主动与其他栖息地管理方合作，强化协同保护。具体方式包括：共同参与科研和规划；制定互惠政策；共享监测数据；在解说项目中加入有关物种生命周期、活动范围和种群动态的信息，以提高公众对公园所有物种（包括常住物种和外来物种)的认识；防治外来物种入侵等。对遗传资源，管理局通过延续自然进化过程和减少人类对进化中的遗传多样性的干扰，努力保护公园内本土动植物种群的全部遗传类型（基因型)。管理局使用在遗传和生态上尽可能密切相关的种群的有机体（特别是来自邻近或当地的类似生境的有机体），恢复本土动植物。为加强本土繁育的种群之间的基因交流，恢复物种的遗传多样性，当本土植物或动物因某种原因（如打猎、捕鱼、害虫管理等）被移除时，管理局会进行生物体移植的探索和尝试，在对种群的遗传兼容性进行评估的基础上，把自然遗传多样性控制在合理水平。

2. 管理本土动植物

管理重点集中在3个方面：一是恢复本土动植物物种。当物种种群大量减少甚至濒临消失时，管理局可以实行恢复计划。该计划可能包括在恢复工作期间将动物限制在小范围圈地内，但前提是动物已适应了新区域，或者已经足够成熟，同时管理局方面能够将食肉动物、偷猎、疾病或其他威胁降到最低。恢复动物物种的计划还包括：将动物关在笼子里进行圈养繁殖，以增加放归野外的后代数量，或管理种群的基因库。恢复植物物种的计划包括：在温室、花园或其他封闭区域繁殖植物，以开发繁殖材料（繁殖体)，用于恢复物种或管理种群的基因库。

二是管理受威胁或濒危动植物。管理局将调查、保护，并努力恢复国家公园系统被列入《濒危物种法案》的本土物种。与美国鱼类和野生动物管理局以及美国国家海洋和大气管理局合作，确保国家公园管理局的行动符合该法案的要求和精神。对所列物种的栖息地进行清查、监测、恢复和维护；控制有害外来物种入侵；对游客准入进行管理，防止对公园产生危害的游客进入。管理指定的重要生境、基本生境和复原区，以维持和提高其对恢复受威胁和濒危物种的价值。

三是管理自然景观。采取自然恢复和人工干预相结合的方法实现景观管理。重要工作有两项：景观复绿和景观恢复。景观复绿可使用能代表正在开展恢复工程的公园本土生态组分物种和基因库的种子、无性系插条或移植材料。当一个自然区域退化到无法利用公园原有基因库进行恢复的程度时，可以使用改良品种或与之密切相关的本土物种进行恢复。景观恢复可使用地质和土壤资源管理政策允许的地质材料和土壤，适当添加土壤肥料或其他土壤改良剂。但这种肥料和改良剂不应对土壤和生物群落的物理、化学或生物特性产生不可逆的影响，也不会污染地表或地下水。

3. 管理公众获取的动植物

通常情况下，公众可以在规定的名录内采摘猎取一定数量的动植物资源，例如捕鱼等。管理局将酌情与各州政府及部落协商合作，以在符合联邦和州法规的条件下恢复和维护可采摘植物、可猎取动物种群的生境。管理是为了满足可采摘猎取物种自我繁衍发展的需要，不是为了增加植物或动物存量。在特殊情况下，管理局可储存本土或外来物种以供娱乐性采摘或猎取，但前提是这种储存不会对公园的自然资源或管理造成不利影响。

4. 管理外来物种

公园只在少数情况下会引进或维持外来物种，以满足特定的管理需求，同时采取审慎措施，最大限度减少其带来危害的风险。可以引进的物种包括：①近缘的小种、亚种或已灭绝的本土物种的杂交种；②经过改良的本土物种，其自然品种无法在人类目前改变的环境中生存；③用于控制另一物种而已经建立种群的外来物种；④某外来物种需要满足历史资源的理想状态，且无入侵性；⑤家畜（如牛、绵羊、马等）。如果家畜是饲养在一些公园内的外来物种，可用于商业放牧、游憩、维持文化景观及支持公园经营等行政目的。管理局将逐步取消牲畜的商业性放牧，并管理牲畜的娱乐和行政用途，以防止对公园资源造成不良影响。

此外，若外来物种干扰了自然过程和自然特征的延续，影响本土物种或自然栖息地，或破坏了本土物种的遗传完整性及文化资源、景观，严重妨碍了公园或邻近土地的管理，威胁了公共安全，管理局将会开展移除行动。实施管理的前提条件是确定目标物种是外来物种，管理可行有效，管理员应评估该物种对公园资源的当前或潜在影响，根据既定规划程序制定和实施外来物种管理计划，后酌情与联邦、部落、地方和州机构以及其他相关团体进行协商，酌情邀请公众进行审查和评论。管理外来物种的方案要避免对当地物种、自然生态群落、自然生态过程、文化资源以及人类健康和安全造成重大损害。

5. 防治病害虫

防治病害虫必须制定综合管理方案（integrated pest management），该方案包括何时实施害虫管理行动以及采取哪种组合策略最为有效。其他措施还包括，严格控制使用农药，拟使用者必须在使用农药前提交申请，逐一进行审查，并将环境影响、成本和人力以及其他有关的因素考虑在内。所有在管理局管理或控制的土地上使用农药的情况，无论该使用是否经过授权，都必须每年报告。农药只能由经联邦或州认证系统认证或注册的施药者使用或在该系统监督下使用。

（二）水资源管理

1. 水权

管理局与公园所在州的水资源管理机构合作，保护公园水资源，并参加水权利益相关方的谈判，寻求冲突解决方案。如果没有其他可用水，当管理局用水时需自行购买。另外，管理局可与个人、州或其政府分支机构签订水资源出售或租赁合同，为没有可替代水源的公园访客提供公共住宿和服务，无论他们住在公园内外。

2. 水质

点源或非点源的地表水和地下水污染会损害水生和陆地生态系统的自然功能，减弱游客对公园水域使用和享受效果。管理局应确定公园地表水和地下水的水质状况，并尽可能避免公园内外人类活动对水域的污染。管理局还与相关政府机构合作，以保护公园水域，达到《清洁水法》的最高标准；按照《清洁水法》以及其他适用的联邦、州和地区法规，采取一切必要措施维护或恢复公园内地表水和地下水的水质；酌情与其他机构或政府签订协议，共同保护并恢复公园水源水质。

3. 湿地

管理局的保护目标是主导并采取行动防止湿地破坏、消失和退化，保护并提升湿地的生态功能和价值，避免直接或间接在湿地内新建工程。推行“湿地零损失”政策，通过恢复以往退化或遭破坏的湿地，实现湿地净增长。开展湿地普查，以协助制定湿地资源管理和保护的合理规划。在拟开发或易受人类活动影响而退化或损失的区域，开展更详细的湿地普查。在确保自然湿地生态功能基础上，尽可能地发挥其教育、娱乐、科学研究等功能，提高自然湿地的价值。实行“动态平衡”，即每破坏或退化1 hm2湿地，需恢复至少1 hm2湿地。对可能对湿地产生不利影响的行动，必须进行环境评估或发布环境影响声明。如果首选替代方案也将对湿地产生不利影响，则必须根据国家公园管理局局长令，准备调查结果陈述书并申请批准。

4. 流域与溪流管理

管理局将流域作为完整的水文系统进行管理，最大程度减少人类活动对水文过程的影响，包括径流、侵蚀以及由火烧、昆虫、气象事件和物体运移对植被和土壤造成的影响。管理局也将保护可能形成栖息地的水流和河岸植被，包括洪泛平原、河岸缓冲带、木质碎片堆积、梯田、砾堆、浅滩和水池等。此外，当基础设施（如桥梁和管道）影响溪流时，将首先考虑移位或重新设计，而非改变溪流方向。在河流干预不可避免时，管理者将使用视觉上不明显的技术方案，并在最大程度上保护自然进程。

（三）火管理

主要分为自然火和人为火的管理。自然火及其产生的烟雾是公园中持续存在的自然体系的组成部分。该自然体系包括了可以适应火的植物和动物群落。管理局认为，它们需要定期的火烧以保持生态系统完整性。国家公园内的自然火发生频率非常低，但当自然野火受到人为干涉时，公园的生态系统可能丧失完整性。

另外，拥有植被可燃物的公园应制定火管理计划，该计划应与联邦法律和各部门火管理政策保持一致，配备支持该计划的足够资金和人员。计划必须响应公园的自然和文化资源目标，同时保护公共卫生和安全。计划还应包括，在何种情况下对火烧后的生态系统进行天然更新，何时需要采取管理行动来稳定或恢复林火区域，以及火对空气质量、水质、人类健康与安全的影响。所有的野火都应在公园火管理计划的指导下，采用适当的管理方案进行有效管理。方案的选择需综合考虑要保护的资源价值、消防人员和公众安全、成本、消防资源的可用量、天气以及燃料条件等，同时设计监控方案，以记录火势、烟雾状态、涉火决策以及火烧造成的后果。野火可能会对公园其他的自然资源和人身财产安全造成危害，因此要防止危险可燃物在特定区域的积累，强化战略性规划和多部门、跨组织协作，为景观适应性管理提供解决方案。这些策略还应包含其他活动，比如人力、机械、生物、化学处理方法等。

（四）空气资源管理

美国高度重视国家公园的空气质量，管理局有责任使公园空气质量保持最佳，维护自然风景和旅客的出游体验与健康，保护公园中对空气质量十分敏感的植被、水质、野生动植物、历史遗迹等资源。管理者根据《清洁空气法》规定的职责采取行动，保护I类区域内与空气质量密切相关的资源（I类区域于1977年划定，包括2 400余hm2的国家公园和2 000余hm2的国家荒野地），该法案的目的是防止人类活动对I类区域造成的能见度危害（visibility impairment）。

当一个地区的空气污染浓度超过国家或州空气质量标准限值时，管理人员将按照规定告知游客与员工。此外，由于公园的空气质量受人类活动和工业生产的影响，因此，管理局应收集相关信息，对公园空气质量及相关价值（包括动植物健康状况、能见度、历史建筑、文化景观等）进行普查，监测并记录空气质量及相关价值状况，评估空气污染的影响并确定根源，并最大限度减少公园运营产生的空气污染排放，包括开展规定的火管理和游客游憩活动等。

管理局需积极参与联邦、州和地方空气污染防治法规的制定，寻求补救并防治外部合作项目造成的空气污染给公园资源带来的影响。审核主要空气污染源的行政许可申请，并评估其潜在影响。如果确定该类新的污染源对空气质量及相关价值可能产生不利影响，管理局将建议当局禁止施工或采取改进措施。宣传教育也十分重要，通过教育性或解释性的方案，可以加深公众对公园空气质量问题的理解，促使管理局加强对空气质量的管理。

（五）地质资源管理

地质资源是国家公园自然资源管理的重点，主要包括地质过程和地质特征。管理局的主要职责是，评估自然过程和人类活动对地质资源的影响，维持并恢复现有地质资源的完整性，为公园游客介绍地质资源。

1. 地质过程保护

地质过程包括但不受限于剥离、侵蚀和沉积、冰蚀、岩溶发育、海岸线变迁、地震和火山活动等，其保护重点主要是海岸线和喀斯特岩溶，保护公园免受地质灾害的危害。对海岸线，重点保护自然海岸线变迁的性质和速度；对喀斯特地形，重点保持其水质、泉流、排水方式以及洞穴的内在完整性。岩溶发育（水溶解石灰岩的过程）创造了像灰岩坑、地下径流、洞穴和泉水等区域。如果人类活动或建筑改变了上述过程或特征，管理局将与相关州和联邦机构协商，制定恢复自然条件的替代性方案，以减轻此类活动或结构的影响。此外，禁止在受海浪侵蚀或海岸线变化活跃的地带实施新项目开发。地质灾害的预测是重点和难点，管理局与美国地质调查局、当地/地区、州和联邦灾害管理部门开展合作，制定有效的地质灾害识别和管理战略，避免游客和其他设施进入地质灾害危险区域。

2. 地质特征管理

地质特征是指地质作用的产物及物理组成。公园的地质特征包括岩石、土壤和矿物，地热系统中的间歇泉和温泉，洞穴和岩溶系统，侵蚀景观中的峡谷和拱石，沉积景观中的沙丘、冰碛和梯田，艺术性或罕见的露头岩石和岩层，古生物和古生态资源，如化石植物、动物或其他痕迹。管理局重点管理古生物资源、洞穴、地热和水热资源、土壤资源等4类。

1）古生物资源。管理者制定古生物资源调查方案，系统监测新发现的化石（特别是在快速侵蚀区域），开展古生物实地调查，详细记录化石地点和相关地质数据，防止化石受损和未经授权的收集。为保护古生物资源免受损害、盗窃或毁坏，在必要时确保有关资源的性质和具体位置信息保密。公园制定化石清单，禁止销售原始古生物标本，只能与有资质的博物馆和公共机构交换，同时也应避免购买化石标本。在具有潜在古生物资源的地区开展国家公园建设项目时，必须在动工前进行古生物资源影响评估。对已发现或可能发现的古生物资源，应避免施工或在必要情况下于施工前收集资源并妥善管理。

2）洞穴。包括石灰岩等岩溶洞穴和沿海洞穴等非岩溶洞穴。管理局根据批准的洞穴管理规划对洞穴进行管理，维护与洞穴相关的自然系统，包括岩溶和其他渗流类型、气流、矿物沉积以及动植物群落等。荒地和文化资源与价值同样也将受到保护。许多洞穴或洞穴的某部分都蕴含着脆弱的不可再生资源，且不能自然恢复。因此，管理局实行了严格管理，在洞穴内部、上方或附近禁止任何开发与利用，包括公众出入（如道路、灯照和升降机井）。一些洞穴或其某部分可用于研究，仅允许研究人员出入。

3）地热和水热资源。包括地下热源、热导管岩层（heat conduit rock formations）以及在底层中循环并可在地表排放的空气和/或水。这些资源创造了间歇泉、温泉、泥浆池、喷气孔、矿物沉淀物和亲水性的生物群落等现象。管理重点是维护热力系统的完整性，包括在热岩下的空气和水运动、冷水补给、热源周围的热水或温水以及静水压和高温。制定措施防止开发对热力资源造成严重影响，包括地热资源损失、地面沉陷、地震频繁、释放有毒气体、钻井或发电厂产生的噪音和地表扰动以及污染水排放。由于热力系统会远远超出公园边界，因此需与当地政府等合作，以确定热力系统范围，保护公园范围内的热力系统。同时，管理局对特定的重要的热力资源进行监测。

4）土壤资源。通过开展土壤调查，绘制土壤图，确定土壤物理和化学特征，制定指导资源管理和开发的规划等，防止土壤的非自然侵蚀、物理性损失、土壤污染及对其他资源产生的污染。可从公园外引进土壤或使用土壤改良剂，恢复受损区域。使用公园外的材料时，公园必须制定方案，对旨在恢复原生地土壤的物理、化学和生物特性的材料进行筛选，避免引来入侵物种。

（六）音景管理

自然音景资源包含公园内发生的所有自然声音，以及声音传输载体。管理者根据管理计划确定适宜的自然声音级别和类型。在公园内部和周边，管理局还监测对公园音景产生不利影响的人类活动噪音，包括机器或电子设备产生的噪音，采取行动防止并尽量减少因频率、振幅或持续时间对自然音景或其他资源产生不利影响的噪音。

（七）光景管理

自然光景是存在于无人造光环境中的自然资源和价值。在诸如洞穴或深水底部等没有光线的地域，自然光景会影响生物进程和物种的进化，比如盲眼鱼类。在深夜，波浪的粼光有助于刚孵化的海龟适应大海。在晴朗的夜晚可以看到的恒星、行星和月球会影响人类和许多其他的动物，鸟类依靠星星为飞行或捕食导航。不合适的户外照明会妨碍观景和游客享受自然夜空。管理局将最大限度减少公园设施发出的光线，防止或尽量减少公园人造灯光对生态系统夜景的侵害。逐步减少并在必要时完全禁止使用人工照明，以防止干扰夜空、自然洞穴发育、生物体的生理过程以及类似的自然进程。

（八）化学品和气味管理

天然化学物质和气味传递的信息会被生物体接收，许多动物能够感知并改变它们的行为做出回应，例如交配、迁徙、喂食、躲避捕食者、选择猎物以及建立社会结构。管理局禁止使用人造化学物质影响天然化学品的释放、沉淀和动物感知等行为，同时禁止扰乱或混合天然化学物质。管理措施包括：①将杀虫剂和信息素引进公园，作为综合虫害管理计划的一部分；②建设并运营密集的开发区，引入非天然化学品；③改变植被，从而改变释放到空气中的天然植物化学物质种类；④通过供水或下水道系统将水从一个排水系统转移到另一个排水系统，或在空中、陆地和水上使用排气电动机等。

四、问 题

尽管美国国家公园自然资源管理取得了显著成效，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下3个方面。

（一）类型不足

美国国家公园的自然资源资产管理主要涉及8大类，尽管将生态系统定义为广义的自然资源，但对国家公园内的森林和草原并未制定详尽的管理原则和方法，因此长期来看，可能不利于森林和草原生态系统的保护。更为严重的是，作为野生动物重要栖息地的森林、草原一旦遭到破坏，恢复过程十分漫长，进而会加剧野生动物的保护难度。

（二）统分错位

尽管国家公园内的自然资源由国家公园管理局管理，但在行使管理权的过程中，统一难度大，国家公园管理局就具体问题应与美国林务局、鱼类和野生动物管理局、美国国家海洋和大气管理局、土地管理局、地质调查局、环保署等联邦机构以及各州级机构、私人土地主等协调，协调周期长，范围广，导致如矿山废弃地重建等问题难以迅速解决[11]，阻碍了自然资源的有效利用。另外，针对国有土地上的自然资源，国家公园管理局职责不清，在某种程度上既是所有者又是管理者，并未实现二者的分开，不利于自然资源的高效管理。

（三）经费不足

近年来，国家公园管理局投入到自然资源管理方面的资金逐渐减少，2019财年预算仅为760万美元，占总预算（32.2亿美元）的0.23%，甚至低于文化资源的预算投入（2018万美元）[10]。经费投入不足导致美国自然资源管理规划和监测设备更新不及时，资源利用评价质量降低，最终可能会严重影响自然资源的保护。此外，经费不足也限制了管理局在自然资源应对气候变化方面的研究和实质行动。

五、启 示

上文对美国国家公园自然资源管理原则和方法的介绍以及存在问题的分析，对我国国家公园自然资源资产管理存在以下启示。

（一）明确界定自然资源类型

按照《中华人民共和国宪法》和《自然资源统一确权登记办法（试行）》的要求，在矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等7类自然资源的基础上，结合当前我国国家公园体制试点进展及未来发展趋势，将自然资源具体分为8种：土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、海域海岛资源、地质遗迹资源、风景名胜资源[2]。建立针对上述自然资源的动态监测、定期评估和预警预报机制等，同时兼顾动植物、空气、音景、光景等资源的管理。

（二）逐步扩大国家公园自然资源资产管理体制试点范围

美国国家公园的自然资源有效管理建立在产权明晰、责权分明、理念先进的基础上。我国应在充分总结三江源和东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理体制试点经验的基础上，在其他条件成熟的国家公园开展上述试点，明晰产权体系，建立确权登记系统，建立统一管理体制和责任追究制度，建立国家公园国土空间用途管制制度等，尝试制定《国家公园自然资源统一确权登记办法》《国家公园国土空间用途管制办法》《国家公园自然资源使用管理条例》等法规，实现对自然资源的依法依规使用、管理和问责追责等。此外，还应开展试点，加快制定自然资源有偿使用制度和补偿制度，开展自然资源资产评估。探索自然资源综合体的新型使用权，包括游憩经营权、特许经营权等[2]。

（三）建立和完善自然资源管理体系，突出生态完整性

美国国家公园建立了完整的自然资源管理体系和程序，包括制定管理规划、公布资源信息、开展自然资源影响评估、恢复自然生态系统、建立自然资源损害赔偿制度等，同时建立并严格执行自然资源开发利用“申请—审核—评估—许可”制度。这套制度体系对自然资源保护起到了决定性的作用。相比之下，我国国家公园的自然资源管理仍处于确权登记、摸清家底阶段，缺少完整的管理程序，因此应制定自然资源管理规划，加快建立包括清查、使用、影响评价和损害赔偿等内容的自然资源管理体系，提高自然资源管理效率。此外，保持生态完整性也是美国国家公园自然资源管理中的重要原则之一，即避免静态化、机械式的分类管理，而将自然资源置于生态系统中，突出其完整性，并注重自然资源之间的联系。生态完整性不仅包括生态系统的稳定与完整，更包括生态过程的完整，将自然生态系统恢复、演变过程均视作保护对象。我国也应借鉴此经验，全面落实习近平生态文明思想中“山水林田湖草是生命共同体”的理念，在自然资源管理中充分考虑生态系统完整性，采用生态系统方法，实现自然资源的高效优质动态管理。

（四）坚持依法管理

美国国家公园自然资源管理法律体系完善，形成了联邦法规、专项法规和“一园一法”互为补充的完整架构。管理局和各国家公园根据《管理局组织法》《国家环境政策法案》《荒野法案》等近10部联邦法律及多部地方法律、部门规章、行政命令等，实现了对自然资源的依法管理，有损自然资源保护的行为均会受到法律制约。“一园一法”使自然资源管理的法律体系更为巩固，公园警察作为美国国家公园完整的执法队伍[9]，严惩违法行为，维护了法律的尊严。用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境是习近平生态文明思想的重要原则，也为我国国家公园自然资源管理提供了依据。我国应加快推进国家公园法出台，将自然资源管理作为重要内容，同时探索综合执法机制，授予国家公园管理机构必要的执法权，有力保护国家公园内的自然资源不受损失。

（五）加强国土空间用途统一管制

尽管土地权属复杂，但美国国家公园基本实现了国家公园内国土空间用途统一管制，同时还与周边土地所有者合作，共同保护自然资源和野生动物栖息地。美国的经验和我国当前存在的问题均表明，自然资源集中统一高效管理的前提是国土空间用途的统一管制，同时建立科学的功能分区，基于功能分区对自然资源实行综合管理。国家公园属于禁止开发区，因此须推动已有矿权逐步退出，建立分类退出补偿机制。严格限制园区内各类建设活动，建立用途专用变更许可制度。实施基于功能分区的分类管理，主要根据土地及其承载的自然资源权属性质采取不同的管理措施。对核心保护区内集体所有的自然资源，可通过征收方式将集体土地转化为国有，后逐步实施移民搬迁、矿权退出等。无力征收土地或实施生态移民的，可签订自然资源综合体地役权协议。对一般控制区内集体所有的自然资源，应在统一确权登记的基础上，实行所有权、承包权、经营权三权分置，采用租赁、置换等方式，吸纳自然资源集体所有者参与国家公园的经营管理。