我国合宪性审查主体及对象存在的问题

段立越

摘要：党的十九大报告中首次提出“合宪性审查”的概念。合宪性审查对于维护宪法权威具有重要意义。但是，合宪性审查工作中，合宪性审查的主体模糊，合宪性审查的对象不明确是当前存在的主要理论和制度难题。学术努力固然可解决理论问题，同时也需要权威的宪法解释和政治制度的保障。

关键词：合宪性审查;合宪性审查主体;合宪性审查对象

1 引言

第十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》，出现了 “宪法和法律委员会”，其前身为全国人大“法律委员会”。简单几个字的变化，表明其既需承担审议法律草案的原有职能，也新增了合宪性审查、宪法监督的职责。此举表明，国家高度重视在全面依法治国进程中维护宪法权威，并保证以前法律委员会的职能不再虚置。然而对其推进过程中将要遇到的理论和制度难题有着清楚的认识并寻求政治上、法律上的解决方案则更显得紧迫和必要。

2 合宪性审查主体模糊

“合宪性审查”首先遭人诟病的，是审查主体宽泛模糊，并没有一个确定的范围。承担合宪性审查的职责的主体究竟有哪些，这些主体应如何行使合宪性审查的职能，表述相当不明确。例如林来梵教授关于“合宪性审查”概念的主张既“宪法或法律授权的机关，依据一定的程式和特定的方式，主要对公权力的行为是否符合宪法进行判断并作出处理的活动或制度”，中提到了“宪法或法律授权的机关”可作为合宪性审查的主体，而其表述还是模糊其词的。另外在其他學者的主张中，我们仅可得知一些诸如“有关机关”或者“宪法授权”的词汇，这是无法准确得知究竟哪些机关才是合宪性审查主体的。

2.1 全国人大及其常委会作为审查主题的弊端

我国自54年宪法以来对合宪性审查均采用最高代表审查制度。根据宪法规定，我国的合宪性审查主体是全国人民代表大会及其委员会。这一观点亦是当前的主流观点。全国人大作为我国的最高权力机关，理论上必然应赋予其合宪性审查职能。更为重要的是，宪法是“人民主权”原则的产物，是人民权利的宣言书。由“代表人民意志”的机关来对规范性文件进行合宪性审查，可保证其与“人民主权”原则的产物宪法不相违背。但政治理论行得通，实际不一定行得通。全国人大及其常委会作为合宪性审查的主体在制度实施中存在很大弊端。实践中，全国人大因为会期的原因，并不能实际行使合宪审查的职权，而作为其常设机构的常委会也因为职权多、人员少等原因也不能有效行使合宪审查职权。世界上很少有国家像我们这样，最高民意机关不是通过直接选举产生的，而是通过多层的间接选举产生的。全国人大及其常委会虽然在规范意义上拥有相当广泛的重要权力，但长期以来在政治现实中，存在“有名无实”的制度漏洞。

2.2 全国人大及其常委会以外的机关成为合宪性审查主体的可能性

全国人大及其常委会作为合宪性审查的主体存在制度上的难题，那么地方权力机关，国务院甚至地方县级以上人民政府是否应该被赋予合宪审查职权呢？根据宪法规定，我国宪法规定违宪审查的主体是立法机关，同时全国人大及其常委会，国务院，县级以上人大及其常委会享有“改变或撤销”权，这些都是具有行使违宪审查的权力。因此，有学者认为，“‘改变或撤销是推论其他主体享有合宪性审查的重要依据”。若此种推论成立，我国便可形成“分散式”的合宪审查模式。本文认为此种“分散式”审查制度具有可行性。首先，合宪性审查不应仅限于字面审查，而应深入到宪法精神和原则。我国各地文化传统以及宗教信仰等各方面都互有差异，尤其是少数民族。虽然我国已经实现部分地区少数民族区域自治，允许自治区根据本民族习惯变通实行政策，但“大杂居”仍是其他地区的常态。若可以实现“分散式”的合宪审查，由当地合宪审查机关对当地的地方性法规、条例进行审查，便可在其符合宪法的精神和原则的基础上很好地结合当地实际，而不是仅对字面意思进行审查，避免出现当地可以施行，但全国最高人大或常委会却因不了解当地实际，仅通过字面意思而宣布其违宪的情况。其次，此种模式类似于世界上其他国家采用的“司法审查模式”，除最高法院外，下级法院也可以审查。虽然地方权力机关工作人员的法律素养情况堪忧，但可通过建立专门的地方合宪审查机关，培养专门的合宪审查人才来弥补。另外受我国国情影响，司法是否完全独立还无法定论，所以此种“分散审查模式”相较于“司法审查模式”还可更好地适应“中国特色”。第三，此种分散模式相比于仅由人大及常委会施行合宪审查的“集中式”，可使数量众多的地方性法规和条例可得到有效的合宪审查，甚至规章也可纳入审查范围，解决各地不合理规章层出不穷的弊端。

3 合宪性审查对象中对“法律”的审查含义不明确

合宪性审查工作处于初级阶段，理清合宪性审查对象的范围，法理基础以及制度理由是开展工作的前提。首先，必须遵守现行宪法规定的法制统一性原则，在此基础上科学地界定合宪性审查的对象。“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”已明确我国合宪性审查的对象范围。同时《立法法》99条的规定也为“行政法规”和“地方性法规”作为合宪性审查对象提供了明确的法律程序和机制。

然而，“法律”应根据什么程序和机制来审查，统观宪法和相关法律法规的规定，都无法找到确切的依据。狭义上的法律，作为我国法制体系中除宪法以外效力最高的规范性文件，其是否合宪关系到下位规范性文件的制定以及我国法制体系的统一。因此，如何对“法律”进行合理的合宪性审查是合宪性审查对象工作的重要问题。

3.1 理论界存在误区

早年曾有专家非常尖锐的提出疑问：全国人大同时作为修改宪法和制定法律的主体，是否意味着出自同一“母亲”的孩子“法律”可排除在合宪性审查之外呢？我国自54宪法以来，一直由全国人大及其常委会负责维护宪法的权威，监督宪法的实施。基于此，部分学者甚至提出“宪法的规定，通过具体立法的完善来落实，由全国人大常委会监督宪法的实施”的主张。此举直接导致法律根本不可能违宪，因为法律是对宪法各项基本原则和规定的具体实施，又如何去谈违宪的问题。上述问题使得今后合宪性审查工作的开展在理论上已存在误区。

必须明确的是，宪法是人民主权原则的产物，只有人民才有制定宪法的权力，而并非由全国人大及其常委会产生。相反，宪法的制度设计才是全国人大这个国家最高权力机关及其常委会的制度依托。宪法的权威性必然高于全国人大，因此对全国人大及其常委会制定的法律的合宪性审查成为理所当然的事情。

3.2 制度上存在逻辑问题

首先，全国人大同时作为修改宪法和制定基本法律的权力主体，事实上会造成一种困境：出自“同一人之手”的基本法律不会与宪法修正案相违背。其次，根据宪法的规定，全国人大常委会负有监督宪法实施的职责。但根据《立法法》97条之规定，全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，但不能反其道而行之。所以即使全国人大常委会积极行使合宪审查职权也无济于事。最后，全国人大每年通常只召开一次全体会议，由全国人大常委会召集，从法理上来看，由全国人大常委会召集全国人大开会来审查全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律是否与宪法相抵触这也是不可能发生的。更为关键的是，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可对法律进行补充和修改，因此更不可能出现法律会与宪法相违背的情况。

参考文献：

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（作者单位：西北政法大学）