基层党建引领数字时代多元治理：问题与优化途径

李传忠

摘 要：基层党建引领数字时代多元治理有助于：优化治理结构;强化各主体的治理效能;提升治理主体的责任意识;进一步提升治理客体对治理主体的满意度。基层党建引领数字时代多元治理存在的问题主要有：各地引领机制差异较大且法律基础不健全;多元参与机制的整体效能有待提升;某些机制的透明度不够高。这些问题归因于多个方面。基层党建引领数字时代多元治理将进一步优化，优化途径主要有：强化机制的建设力度;培育和发展多元主体参与基层治理观念;夯实治理基础;提升数字化程度。

关键词：基层党建;数字时代;多元治理

中图分类号：D267文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）10 — 0056 — 04

导言

党的十九大确立习近平新时代中国特色社会主义思想在党内指导思想地位，助推我国社会和经济加速发展，使我国全面进入数字时代。在这一宏观环境中，诸多地方党委开始强化对基层多元治理的引领，并注意助推工业时代的多元治理演进为数字时代的多元治理，助力我国的治理现代化进程。值得注意的是：在我国一些地方，基层党建引领数字时代多元治理的过程中存在某些问题，对我国的治理现代性产生某些负面影响，探究这些问题的成因并寻获对策，有益于优化基层党建引领数字时代多元治理的状态，助力我国的治理现代化进程。

西方学界关于“多元治理”的研究成果较多，如：麦克金（Mike King）教授认为：多元治理必须基于警察、社会组织、私营部门和公民等主体的有效参与。〔1〕美国休斯顿警察局指出：在现代社会之中，多元治理主体包括社区之中的居民及私营部门等等。〔2〕特罗格兹（Trog Azee）认为：全社会的共同参与是多元治理得以展开、社区中的问题得以解决的重要条件。〔3〕约翰·阿德森（John Anderson）指出：多元治理应该以社会契约论作为理论基础，在社会契约论的指导下，治理主客体签订契约并依照这些签订的契约展开治理。〔4〕从这些研究来看，西方学者对多元治理的价值有较为深刻的认识，他们在研究成果中阐释了构建多元治理机制的必要性，并述及这一机制有效运行能够带来的益处，但针对多元治理过程中所面临问题、问题的成因及途径展开的研究较少，尤其是没有探究如何基于政党建设引领多元治理，更没有专门探究基于政党建设引领数字时代的多元治理，这些方面的研究有待进一步深化。

从国内相关研究来看，近年，国内诸多研究者以“多元治理”为研究对象，对我国的基层治理展开研究并取得很多有价值的研究成果，更为重要的是少数研究者探究了如何基于党建引领多元治理，如：许莉认为，党建能够引领多元主体有效参与社区风险治理。〔5〕方董平认为，党建引领多元共治能够推进基层社会治理现代化。〔6〕费柯雄以福州市军门社区为例展现了党建引领多元治理的情况。〔7〕曹再兴则以湖南省长沙市开福区为例呈现了党建引领多元治理的情况。〔8〕这些研究成果在一定程度上探究了基层党建引领多元治理的实例及必要性等，具有一定价值，但必须注意到：这些研究成果中的绝大部分是报刊文章而非学术论文，对这一过程中面临的问题、问题的成因及对策等的探究有待深化;这些研究成果实质上分析的是基层党建引领工业时代的多元治理，而非数字时代的多元治理。这些方面的研究有待进一步展开。

基于现实和理论两个方面的考量，有必要在阐释基层党建引领数字时代多元治理的理论基础与功能的基础上，探究基层党建引领数字时代多元治理过程中存在的问题及其成因，分析基层党建引领数字时代多元治理的趋向与优化途径。

一、基层党建引领数字时代多元治理：理论基础与功能

（一）协同治理理论

与基层党建引领多元治理相关度最高的理论是协同治理理论，因佩里亚（Mark T.Imperia）认为协同治理理论是研究“为实现共同的目标而对自主性明显不同的组织与个人展开指导、控制与协调的方式”〔9〕的一種治理理论。协同治理倡导在治理过程中实现政府部门、社会组织、私营部门及公民的多元参与，借助这种多元参与的治理推进政府改革进程、社会组织的发展等等。〔10〕西方学界在协同治理这一研究领域形成一些共识：治理进程的推进必须借助政府部门、社会组织、私营部门及公民等主体的共同作用;在制定共同目标之后，参与治理的各主体必须为了实现共同目标而展开合作。〔11〕但不同学者对这一概念的界定有所不同，如多纳休（Donahue）将协同治理界定为：在政府部门、社会组织、私营部门及公民等主体的共同努力下，各方致力于实现政府部门认定的共同目标。〔12〕扎待克（Zadek）认为协同治理是指：政府部门、社会组织、私营部门及公民等主体在治理过程中通力合作，共同制定统一的规则并在治理过程中加以遵从，以图治理过程中通过实施一起制定的方案来共同应对各种挑战。〔13〕因佩里亚（Mark T.Imperia）认为协同治理理论是研究“为实现共同的目标而对自主性明显不同的组织与个人展开指导、控制与协调的方式”〔14〕的一种治理理论。

（二）基层党建引领数字时代多元治理：功能

1.优化治理结构。基层党建引领数字时代多元治理能够有效优化治理结构：这一过程中治理主体显著增多，基层党组织、政府部门、社会组织、私营部门和公民等都成为基层治理的参与主体;这些治理主体之间的治理结构由原本的垂直领导结构演进为基层党组织领导下的政府部门、社会组织、私营部门和公民等主体协同运作的多元治理结构。这种治理结构能够同时在实体空间和虚拟空间中发挥效能，助力治理效能的强化。

2.强化各主体的治理效能。基层党建引领数字时代多元治理显著优化了基层治理结构，为强化各主体的治理效能创造了有利条件：基层党组织处于领导位置，在基层治理过程中积极发挥引领多元治理的作用，助力其它主体治理效能的强化;社会组织能够全力参与基层治理，倾向于积极、主动地将居民的诉求告知其它治理主体;公民已经成为基层治理的主体之一，其它治理主体及时、准确地获知公民诉求的可能性显著变大;私营部门也成为基层治理的参与主体，为治理效能的强化创造了有利条件。这些情况的出现极大程度上归因于基层党组织的有效引领，在数字时代，这种引领同时存在于实体空间和虚拟空间中。

3.提升治理主体的责任意识。在基层党组织的领导下，社会组织、私营部门和公民等主体共同参与基层治理，而且这些参与主体在基层治理过程中所拥有的地位大致相当，原先存在于某些治理主体思想中的优越感随之逐渐消失，绝大部分治理主体更加将基层治理客体视为服务对象而非被统治者，治理主体整体的责任意识随之明显提升，倾向于积极为治理客体在实体空间中提供实体公共服务、在虚拟空间中提供数字公共服务，为基层治理水平的提升创造了良好条件。

4.进一步提升治理客体对治理主体的满意度。基层党建引领数字时代多元治理过程中，除党组织领导下的政府部门之外，社会组织、私营部门和公民等主体都能够参与基层治理，这些参与主体能够借助相关渠道及时、准确地向党组织和其它治理主体反映诉求，基层党建引领数字时代多元治理也能够保障这些新参与主体的合理诉求在实体空间和虚拟空间中得到满足，为进一步提升治理客体对治理主体的满意度创造有利条件。

二、基层党建引领数字时代多元治理：问题及成因

（一）基层党建引领数字时代多元治理：问题

1.各地引领机制差异较大且法律基础不健全。从一些地方目前的情况来看，基层党建引领数字时代多元治理过程中，不同地方的引领机制差异较大，城区的引领机制较为健全且差异较小;受领导者理念不同等因素影响，一些农村地区的引领机制不够健全、差异较为明显。而且某些地方的引领机制缺乏法律基础，从我国一些地方目前的情况来看，基层党建引领数字时代多元治理过程中，生成引领机制的文件、政策尚未转化为法律法规，意味着法律基础不健全，阻滞了基层党组织在实体空间和虚拟空间中有效引领多元主体展开基层治理。

2.多元参与机制的整体效能有待提升。尽管社会组织、私营部门和公民都已经成为基层治理的重要参与主体，但党组织领导下的这三个主体在基层治理过程中的参与程度存在明显差异——与公民相比，社会组织和私营部门常常难以有效参与基层治理，社会组织和私营部门相比，前者在基层治理过程中的参与程度较高;基层治理过程中，各参与主体在不同事务上达成共识的程度存在差异，大部分参与主体仅愿意积极参与与自身利益密切相关的事务;不同参与主体之间的相互信任程度存在差异，如公民对社会组织的信任度通常高于对私营部门的信任度;不同主体之间的沟通频率和沟通效能等等也存在差异，绝大部分参与主体只愿意与利益相关者进行沟通，这种沟通程度甚至高于与基层党组织之间的沟通程度。

3.某些机制的透明度不够高。从我国一些地方的基层党建引领数字时代多元治理情况来看，引领机制和多元参与机制等的透明度不够高，表现为参与主体难以获知这些机制的组成部分、如何运行等等，一些地方设置了实体信息平台或者电子信息平台，但这些平台常常未能及时公布相关信息，信息平台的管理者会有选择地公布相关信息——不公布那些他们认为不利于展开基层治理的信息，除此之外，信息的更新速度也较慢，某些信息平台上公布的最新信息是数月前甚至一两年前的信息。这些情况导致某些参与主体较难获知相关的信息，也就较难在基层党建引领下有效参与基层治理。

（二）基层党建引领数字时代多元治理：问题的成因

1.机制的建设力度不足。首先，领导者重视程度不够高：一些领导者对基层党建引领数字时代多元治理过程中构建相关机制的重视程度不够高，某些领导者认为与很多事务（尤其是应急管理事务）相比，基层党建引领数字时代多元治理显得不那么重要，构建相关机制的重要程度也就不高;其次，尚未制定统一规范并构建配套机制：一些地方推进基层党建引领数字时代多元治理的过程中，尚未制定统一法规或规范，导致基层党建引领数字时代多元治理过程中缺乏法律基础且各自为政，催生了“各具特色”的政策及举措等;再次，基层党建引领数字时代多元治理过程中，某些地方并未充分重視提高信息透明度，致使社会组织、私营部门和公民等参与主体难以及时、准确地获知相关信息，也就难以助力基层党建引领数字时代多元治理。

2.多元主体参与治理的观念未成熟。一些社会组织、私营部门和公民等参与主体常常仅在基层治理涉及自身利益之时才积极参与其中，诸多参与主体都存在对不涉及自身利益（或与自身利益相关度较低）的事务漠不关心这一问题。作为基层治理的领导主体，基层党组织不会有选择地参与基层治理过程中的事项，但社会组织、私营部门和公民这三种参与主体与基层党组织存在明显差异：对前三种参与主体而言，积极参与基层治理过程中的全部（至少是绝大部分）事项并非一种义务，这三种参与主体可以根据自身利益需求有选择地参与基层治理过程中的事项，对基层党建引领数字时代多元治理形成负面影响。

3.治理基础相对薄弱。一方面，人才队伍实力较弱。近年，我国城市化进程快速推进，一些地方的人才向发达地区流失而且18-45岁的劳动力也大量流失，这一情况在很大程度上导致一些地方尤其是农村的很多人才大幅度流失，对这些地方的基层党建引领数字时代多元治理形成明显负面影响。另一方面，配套体系建设力度较弱。基层党建引领数字时代多元治理需要配套体系的支撑，这一配套体系涉及多部门、多领域，需要强有力的统一指挥。从一些地方目前的情况来看，构建配套体系过程中没有明确的牵头部门，平时各部门、各治理主体之间缺少沟通、协调，缺乏协同建设和应急情况下的有效配合，难以助力基层党建引领数字时代多元治理。

4.数字化程度有待提高。我国一些地方存在数字化程度不高、信息系统不够完善等现象，难以有效助力基层党建引领数字时代多元治理，某些情况下：未能及时有效进行信息报告，信息较为杂乱、信息透明度不高，虚假信息和谣言难以在短时间内消除，容易引发治理客体不满甚至恐慌;基层党建引领数字时代多元治理过程中，治理主体未能与治理客体保持信息通畅;缺少统一的数字平台进行信息发布与共享，导致治理主体难以迅速了解基层党建引领数字时代多元治理的情况，无法及时掌握详细资料，最终导致对基层党建引领数字时代多元治理的情况分析不准确，无法制定最佳的治理方案。

三、基层党建引领数字时代多元治理：趋向与优化途径

基层党建引领数字时代多元治理的发展趋向是：构建一种由基层党组织引领的社会组织、私营部门和公民等主体共同参与的、有效运行于实体和虚拟空间中的治理机制。优化途径主要有：

（一）强化机制的建设力度

首先，必须着力提高领导者对构建和完善引领机制、多元参与机制等的重视程度：领导者必须愿意为了构建和完善这些机制投入人力、物力和财力，为一些尚未构建这些机制的地方提供强有力支持，并推进已经构建这些机制的地方对这些机制加以完善。政府可以设立专项资金，制定相应的财务制度，加强对资金的监管，严格专项资金的预算、使用及管理，做到预算明确、标准清晰、开支合理，对于虚报、挪用等违法行为要严格查处，使专项资金能够真正发挥其作用，提高专项资金的使用效率，助力这些机制的完善。其次，有效构建配套机制。有必要加强基层党建引领数字时代多元治理方面的立法工作，制定专门的法规，明确基层治理多元主体的主体资格及参与过程中相关法律责任，同时完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一。再次，必须充分重视相关机制信息透明度的提高，使社会组织、私营部门和公民等参与主体能够及时、准确地获知这些机制的相关信息，为基层党建有效引领数字时代多元治理创造有利条件。

（二）培育和发展多元主体参与基层治理观念

这是基层党建引领数字时代多元治理过程中有效提升多元参与效能的前提条件，各参与主体找好自身在基层治理中的地位才能自觉主动地在基层党组织的引领下参与到基层治理过程中，才能将处理好基层治理过程中的事项视为己任。基层党组织应该在公告栏等地方以及在线平台等虚拟空间之中强化宣传，借助强有力的宣传使各参与主体明晰在基层党组织引领下积极参与基层治理的重要性，使这些参与主体明白“在基层党组织引领下参与基层治理”是他们的权利也是他们的义务，观念的培育逐步强化之时，多元主体参与基层治理观念能够得到发展。基层党组织还有必要在引领多元主体参与基层治理的过程中树立典型，倡导其它参与主体向这些典型学习。多元主体在基层党组织引领下参与基层治理观念的培育与发展还可以借助正反两方面途径（激励和惩戒）来实现，运用这两方面的举措实现参与观念的培育与发展。

（三）夯实治理基础

首先，强化基础设施建设。加快推进基础设施中薄弱环节的建设，进一步完善基础设施网络，优化内畅外通机制，在基层党建引领数字时代多元治理过程中能够发挥明显的支持作用。其次，要不断加快人才培养和人才引进，支持有条件地引进这方面的复合型人才，为基层党建引领数字时代多元治理提供有力支持。努力构建相对稳定的人才队伍，通过评估认证和必要的能力建设，还有必要加强人才等保障力度，强化教育、劳动保障、养老、医疗等公共服务保障水平，提升基层工作的吸引力，助力基层党建引领数字时代多元治理。再次，基层党建引领数字时代多元治理过程中，有必要通过多种方式、多种渠道来宣传典型的建设经验和方法，并对此定期开展教育与学习，提升干部的自觉性，对存在的不良工作作风问题予以改正、主动反省;完善绩效体系和考评方法等，优化不定期的绩效考评，并将考核结果应用于职位晋升或福利发放等方面;强化治理主体之间协作的规范性和严格性，通过制定和执行严格的程序来提升协作效能，优化基层党建引领数字时代多元治理的环境。

（四）提升数字化程度

首先，强化诸多主体对信息系统建设重要性的认识。当前，我国已经全面进入数字时代，基层党建引领数字时代多元治理过程中信息系统建设十分重要，各治理主体无论是否从事信息系统建设相关的工作，都必须充分认识到信息系统建设对基层党建引領数字时代多元治理十分重要，必须充分认识到：在数字时代，治理主客体均身处数字时代之中，基层党建能否有效引领数字时代多元治理与信息系统建设的情况密切相关。其次，完善管理信息系统建设。必须有效整合管理信息系统的数据存贮，并提供技术交流平台。充分利用通信网络、无线与有线通信资源，在基层党建引领数字时代多元治理过程中有效收集和传输相关信息，做到有的放矢，并建立高效的管理信息平台，及时公布与基层党建引领数字时代多元治理相关的最新信息。再次，提高网络舆情引导、应对水平。基层党建引领数字时代多元治理过程中极有可能出现网络舆情，对网络舆情的管控在很大程度是对网民的引导，必须要在虚拟空间中按照法律法规行事、有效引导网民，并加强对信息员的管理，主要是要求他们按照相关纪律要求、以普通网民身份对网络舆情进行正面引导，以“实事求是、以理服人、态度诚恳”的作风，运用先进的技术手段参与网民的信息发布、时事评论、发帖跟帖等活动，为基层党建有效引领数字时代多元治理创造有利条件。

〔参 考 文 献〕〕

〔1〕杨玉海.社区警务〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2005.

〔2〕杨瑞清.社区警务教程〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

〔3〕李龙.社区警务运行概论〔M〕.银川：宁夏人民出版社，2003.

〔4〕熊一新，王太元.最新社区警务工作指南〔M〕.北京：群众出版社，2003.

〔5〕许莉.党建引领多元主体 参与社区风险治理机制研究〔N〕.淮北日报，2020-07-30（08）.

〔6〕方董平.坚持党建引领多元共治，推进基层社会治理现代化〔N〕.南宁日报，2020-07-07（10）.

〔7〕费柯雄.“党建-引导”：城市社区治理新模式——以福州市军门社区为例〔J〕.福州党校学报，2020，（03）：44-48.

〔8〕曹再兴.湖南省长沙市开福区：党建引领“多元共治”让基层治理活起来〔N〕.中国城市报，2020-06-15（07）.

〔9〕Imperial， Mark T. Using Collaboration as a Governance Strategy： Lessons from Six Watershed Management Programs〔J〕. Administration and Society，2005，（03）：281.

〔10〕孙萍，闫亭豫.我国协同治理理论研究述评〔J〕.理论月刊，2013，（03）：107-112.

〔11〕田培杰.协同治理概念考辨〔J〕.上海大学学报：社会科学版，2014，（01）：124-140.

〔12〕John Donahue， Richard J Zeckhauser. Public-Private Collaboration〔M〕//Robert Good-in， Michael Moran， Martin Rein. Oxford Handbook of Public Policy. UK： Oxford University Press，2008：469.

〔13〕Simon Zadek. The Logic of Collaborative Governance： Corporate Responsibility， Accountability， and the Social Contract〔M〕. Cambridge： Harvard University， 2006：03.

〔14〕Imperial， Mark T. Using Collaboration as a Governance Strategy： Lessons from Six Watershed Management Programs〔J〕.Administration and Society，2005，37（03）：281.

〔责任编辑：张 港〕