上海市残疾人全额类辅助器具服务提供与利用状况分析

李昕潆 孙 梅 万少华 吕 军 金 荣 黄晓静 杨 喆 陈建安 宋 毓

1复旦大学中国残疾问题研究中心，复旦大学公共卫生学院卫生事业管理学教研室，国家卫生健康委员会卫生技术评估重点实验室，上海，200032；2 上海市残疾人辅助器具资源中心，上海，200120

辅具是残疾人全面康复的基本设施及必要手段，在残疾人康复过程中发挥着重要作用[1-2]。上海市是我国较早开展残疾人辅具工作的城市，在辅具方面的投入和探索处于全国领先位置[3]。为满足残疾人的基本需求，考虑到残疾人的购买能力，上海市以完全免费的形式发放适配范围内的部分辅具，为残疾人提供基本的公共服务，并将该类辅具称为全额类辅助器具(简称“全额类辅具”)。全额类辅具的配发是上海市辅具服务中最基础、服务量最大的一项工作。这类辅具价格较为低廉(单价基本不超过1000元)，但种类繁多，适用范围广，能基本满足残疾人功能代偿、出行、护理、学习、生活等各方面的普遍性需求。实现服务有效供给与合理利用是全额类辅具服务工作开展的两个重要目标，明确服务提供与利用存在的问题是推进全额类辅具工作更好开展的重要前提。本研究围绕上海市2011-2016年全额类辅具提供及利用的情况展开分析，为完善全额类辅具服务利用及管理提供决策参考。

1 资料来源与方法

1.1 研究对象

定量数据来自上海市科技惠民业务系统平台和上海市残疾人联合会管理信息系统2011-2016年残疾人基本信息及辅具申请情况的数据。定性资料一方面在上海市残疾人联合会网站、中国残疾人辅助器具网和上海市阳光辅具网收集上海市2011-2016年出台的与全额类辅具配发服务直接相关的政策文件，同时收集上海市残疾人事业发展统计公报、残疾人事业数据手册、辅具资源中心工作总结与计划等材料作为参考；另一方面，对全额类辅具服务的供需双方展开关键知情人访谈，访谈对象为上海市区(县)及街道(乡镇)两级辅具机构的4位工作人员以及2016年申领全额类辅具的4名残疾人。

1.2 研究方法

定性资料中，将纳入分析范围的政策文件按年份整理进行内容分析；将供需双方的访谈录音转化为文本资料，并按照研究的问题进行汇总整理。

1.3 统计学方法

采用Excel 2013对辅具类型、辅具受益者总人数、残疾类型、残疾等级等变量行描述性分析，具体形式包括计数、百分数、平均数。

2 结果

2.1上海市全额类辅具提供情况

2.1.1 全额类辅具目录。2016年，上海市全额类辅具共333种，与2011年的194种相比，增长了71.65%，年均增长率为11.41%。6大类辅具中，肢体类数量最多(211种)，其次是视力类(65种)、生活类(37种)、听力类(12种)，智力类和信息类最少，分别为7种、1种，见表1。6年间，肢体类辅具数量增加显著，年均增长26.55%。视力类、听力类辅具数量也有一定程度的增长，但生活类、信息类与智力类辅具数量均在下降。信息与智力类辅具原有数量就较少，导致不同类型辅具数量差异较大。见表1。

表1 2011-2016年全额类辅具种类数量变化情况

2.1.2 全额类辅具服务流程及申领方式。全额类辅具配发服务的对象为上海市户籍的持证残疾人。在组织架构上，上海市残联所属的市、区、街道三级残疾人辅助器具服务机构是承担提供残疾人辅助器具服务的主体。辅具的配发周期根据具体辅具使用年限的不同各自设定，一般在5年之内，例如，腋拐的使用年限为2年左右，轮椅的使用年限为3-4年，同一辅具在不同年份辅具清单中使用年限出现变化的较少，存在变化的也在合理范围内。

全额类辅具申请渠道主要有社区和个人申请两类。2015年前，残疾人需要到社区提出申请。2015年在线申请工作实施后，全额类辅具配发审核权限下放至街道(乡镇)，残疾人自由选择个人或社区申请。受访残疾人表示增加线上申领渠道后，辅具的申领较之前更为便利。见图1。

图1 全额类辅具的申请流程变化

全额类辅具配发后，使用指导方面主要通过助残员帮助和说明书阅读相结合的方式。辅具维修方面，辅具机构及生产厂商提倡通过更换配件继续使用，但目前全额类辅具缺乏维修体系，因此残疾人大多选择重新申请，浪费了辅具资源。辅具换发方面，如果残疾人发现辅具在年限内发生质量问题可以联系助残员和街道，经厂家核实确有问题会进行二次配发，见图1。

2.2上海市全额类辅具服务的利用情况

2.2.1 全额类辅具配发总量。2011-2016年，上海市共配发全额类辅具741684件，每年的配发量稳中有升。2011年的全额类辅具配发量为90527件，2015年起配发量有显著提升，至2016年全年配发量达到167039件，比2011年增长了84.52%，其中个人网络申请99125件,占当年配发量的59.34%。自2015年开展在线申请工作后，个人网上申请在两年内逐渐替代社区申请成为主要的辅具申请渠道，见图2。

图2 2011-2016年上海市全额类辅具配发总量

2.2.2 受益残疾人人数及类型与等级分布。图3显示，2011-2016年，上海市全额类辅具配发年受益残疾人人数总体呈波动上升趋势，年受益人数在6.63万-7.74万之间波动，从每两年受益人数的平均值来看上升趋势明显。2015年增加网络申领方式后，受益人数出现一次明显上升。由表2可见，6年总受益人数为296113人。

图3 2011-2016年上海市全额类辅具年受益总人数情况

从残疾类型来看，全额类辅具的受益残疾人以肢体残疾为主(62.06%)，略高于2016年全市肢体残疾人占比(45.98%)[4]，其次是视力残疾(23.66%)和听力言语残疾(8.14%)，智力残疾、精神残疾、多重残疾等类别所占比例较低。受益人的残疾等级分布由多到少依次为四级(39.77%)、三级(26.92%)、二级(17.75%)、一级(15.56%)，其中四级残疾的比例呈现上升趋势，一级残疾的比例则出现下降，见表2。

表2 全额类辅具配发受益残疾人残疾类型、等级的人数分布

注：*同一个残疾人可在不同年份重复申请全额类辅具，因此6年总受益人数小于各年度受益人数之和。

2.2.3 不同类型残疾人的受益比例。从表3可知，除精神类残疾人全额类辅具受益比例呈现增长趋势(7.33%)外，其余类型残疾人受益比例的年均增长率均呈负值，其中跌幅最大的为智力类残疾，达到-24.58%。以2016年为例，受益较高的残疾类型为肢体残疾(24.29%)，其次为视力残疾(20.03%)、多重残疾(16.93%)，精神残疾的受益比例最低，仅为0.47%，不同类型残疾人的全额类辅具受益情况存在显著差异。

表3 不同类型残疾人全额类辅具受益比例(%)

3 讨论

3.1 上海市全额类辅具服务工作不断优化

总体来看，上海市全额类辅具服务工作开展情况良好。截至2016年，辅具品种数量较2011年几乎翻番，配发服务的流程逐步优化，申领渠道拓宽为网上申请和社区申请相结合的方式，服务量和覆盖面稳中有升，受益总人数呈现波动上升的趋势，6年惠及将近30万残疾人。

受益残疾人总人数的上升可能与服务的不断优化有关，网上申请渠道开辟后，辅具配发流程简化，残疾人足不出户就可以完成辅具申请，且采用快递上门的方式，缩短了辅具的配送时间，为残疾人提供了极大的便利。上海市全额类辅具工作的探索取得了显著成果，上海市残疾人事业数据显示，2016年持证残疾人达到46.55万[4]，上海市全额类辅具配发服务在六年间覆盖了70%以上的持证残疾人，远远领先于全国平均水平[5]。

3.2 不同类型残疾人的辅具获得程度尚不均衡

受益残疾人的残疾类型与等级分布部分数据显示，目前申领全额类辅具的残疾人中，残疾等级以轻度残疾(三级、四级)为主，这可能与全额类辅具基础性、普惠性的基本属性有关[6]。因此，在上海市辅具服务工作中，全额类辅具对应受益的残疾人对象也是最多的。

从受益残疾人残疾类型的分布情况来看，肢体、视力残疾人比例较高，听力言语、智力、精神、多重残疾人比例偏低，均不到10%，其中精神类最低，在受益总人数中占比仅为0.35%。不同残疾人类型的受益比呈现的情况也类似。目前上海市全额类辅具工作的开展没有充分体现普惠、公平的客观要求，在公平实现不同类型残疾人辅具需求方面依然存在不足。分析造成这种不均衡的原因可能有以下方面：①目前可供选择的听力言语、智力类等辅具较少[7]，这也体现在全额类辅具目录的设置情况上，可以发现受益残疾人残疾类型的分布、不同类型残疾人的受益比都与辅具目录中辅具类型的分布基本保持一致；②目前社会对于辅具的认知比较有限[5]，还仅仅停留在假肢、轮椅、拐杖等常见辅具上。

3.3 残疾人的受益比例呈现下降趋势

从近几年数据可见，受益人数比例呈现总体下降的趋势，这与近年来持续增长的残疾人数量有关。由上海统计年鉴数据可知，2011-2016年，上海市持证残疾人从355475名增加到465523名，增长率为30.96%，其中老龄、高龄残疾带来的影响不容忽视。2017年，上海市65岁及以上老人占总人口的21.8%，80岁及以上老人占总人口的5.5%，这类人群因老、因病导致的残疾和失能不可避免[8]。2017年上海市持证残疾人51.29万，其中年龄在65岁以上的占持证残疾人总数的近50%[9]，据推测这一比例在未来一段时间内还将持续增长。

另一方面，目前的全额类辅具目录、申领方式尚未全面考虑由年龄增长造成的功能障碍者的辅具需求，使得这类残疾人在寻求辅具服务的过程中处于更弱势的地位[10]。信息和流程的不畅使得很多有辅具需求的老年人不知道可以申领免费辅具，或者不了解如何申请免费辅具。同时，部分质量欠佳或使用不便的辅具，会影响申领者的后续申领意愿[11]。

4 建议

4.1 全额类辅具服务应兼顾不同类型残疾人的基本需求

未来全额类辅具服务应立足于全额类辅具的本质属性，从满足不同类型残疾人基本需求的角度出发，建立起辅具配发服务的评价机制和需求表达机制，例如建立信息平台供残疾人通过网络渠道提出意见、鼓励基层工作人员反馈问题等，让辅具使用者更多地参与到服务的改进中来，深化全额类辅具工作服务的内涵，以满足不同类型、不同等级功能障碍者的需求为根本出发点，实现“应补尽补、兜底保障”。

4.2 建立全额类辅具目录及时遴选和补充机制

6年间，全额类辅具配发政策趋于成熟，配发辅具种类是所有政策要素中唯一保持高频率更新的要素。未来辅具目录的设置也应继续保持动态调整的机制，不断拓宽和优化辅具种类，完成适宜辅具的更新和过时辅具的淘汰，对目录进行及时遴选与补充，进一步拓宽辅具服务的功能和品种，关注智能、信息、材料等技术进展带来的辅具变革[11]。

4.3 全额类辅具服务应进一步关注残疾人群体的变化

需要注意的是，由于年龄增长导致功能障碍者数量不断增长，由此带来的全额类辅具需求也在逐年上升，但这类人群的辅具需求还多属于潜在需求，未来需要针对这一群体展开更多的全额类辅具宣传，加强其对于辅具申领渠道、申领流程等资讯的了解，实现信息的畅通化，还可联动社区工作人员协助这类残疾人进行全额类辅具的申领，引导潜在需求转为显性需求，充分实现全额类辅具的最大价值。