国库视角下地方预算编制及审议问题研究
——以A市为例

■董 平

（中国人民银行德州市中心支行）

1 A市预算编制及审议流程

（1）预算编制流程。《预算法》规定“我国实行一级政府一级预算”，共设五级预算[1]。A市属于设区的市级预算，其预算编制工作由财政部门设立的“部门预算编审工作领导小组”具体负责，预算编制从每年8月份开始，至当年12月份结束。全市总预算由市本级预算、汇总各区总预算和所辖县（市）总预算构成。

根据全市年度经济社会发展目标，并参考上年预算执行情况，每年8月份市财政部门将下一年度部门预算编制工作部署到各部门一级预算单位，明确预算编制原则、程序和方法，再由各部门一级预算单位将相关工作部署到下级所属单位。按法定程序，部门预算实行“两上两下”编制方法。编制流程详见表1。

表1 A市市本级地方预算编制流程

（2）预算审议流程。根据法律规定，地方预算草案编制完成后，需提交本级人民代表大会审议批准。地方预算一般采用“三阶段”审查程序，即人大预工委的“预先审查”、人大财经委的“初步审查”和市人大的“审查批准”。近年来，A市预算草案审查工作取得积极进展，规章制度逐步健全，2016年通过了《A市人民代表大会常务委员会关于预算审查前听取市人大代表和社会各界建议的若干规定》，建立市人大代表预算审查监督联络员制度，成立了市人大常委会预算审查监督专家咨询委员会，加强人大预算决算审查监督，提高预算审批和监督权威性。2017年又出台了《A市人大常委会关于加强市本级部门预算审查监督的若干规定》，明确市本级部门预算审查监督的重点、程序和方式。审议流程详见表2。

表2 A市市本级地方预算审议流程

2 国库视角下地方预算编制及审议问题分析

人民银行国库是各级预算执行的重要组成部分，具有反映和监督职能，发挥着促进国家预算收支任务顺利完成的重要作用，与预算编制和审议之间是预算执行“过程”和“源头”管理的关系，预算编制是否科学完整，审议是否严谨规范，直接决定着国库职能发挥。因此，从国库视角对地方预算编制及审议进行分析研究具有重要意义。

（1）预算法制体系建设分析。改革开放以来，我国预算法制体系建设取得显著成就，一是建立新的预算管理制度。1991年10月国务院颁布了《国家预算管理条例》，废止了实行40余年《预算决算暂行条例》，对预算从编审、执行到监督有了规范化、制度化的统一规定，标志着我国预算法制化管理进入了一个崭新阶段。二是预算立法。1994年3月全国人大八届二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，首次把预算纳入法律层面，改变了国家预算行为无法可依的状况；2014年8月，十二届全国人大常委会审议通过新的《预算法》，特别强化了违法责任追究机制，将预算制度法制化推到了新的高度。三是配套法规逐步完善。颁布制定了《预算外资金管理实施办法》、《政府采购管理暂行办法》、《政府采购法》等一系列法规办法，预算法制体系建设日臻完善。但不可否认的是，由于我国预算法规建设起步较晚，离法制化要求还有一定距离。着重表现在预算法规体系建设不完善。《预算法》从2015年1月1日起正式实施，至今已有5年时间，但与《预算法》配套的《预算法实施条例》仍在酝酿中，预算管理无统一规范模版可供参考，导致预算编制相对粗放，预算审批及执行各自为阵，在预算调整、预算公布等环节上更是各不相同，制约了《预算法》的有效实施，影响了地方预算的严肃性和权威性。

（2）预算编制的全面性分析。全面性主要体现在预算编制内容要完整、全面，即全口径预算管理。《预算法》规定“政府全部收入和支出都应当纳入预算”，预算收入不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入和政府性基金收入，支出也要涵盖广义政府的所有活动。同时，将地方债务纳入预算管理，避免地方债游离于预算之外、脱离人大监督。但实际中，预算编制不科学、不完整的问题仍然存在。

①预算编制时间不合理，编制不够细化。预算内容细化有助于解决预算专业性强、公众理解难的问题。从目前A市预算编制流程可以看出，财政部门下达预算编制计划到形成地方预算草案，只有短短5个月的时间，相较于西方预算制度健全的发达国家，如美国长达10个月的预算编制时间，我们在时间安排方面显得非常仓促，收支计划难以做到详细测算和充分论证，预算按照类款项进行编制，未精确到具体的项目，所依据的支出标准未具体列出，导致预算编制准确性、精细化程度不高。

②非税收入收缴方式影响了国库资金完整性。目前，A市地方级非税收入中，除企业残疾人就业保障金、教育费附加等由税务做为主税的附加税代为征收实现T+1日缴库外，绝大部分仍采用专户汇缴模式，由各级财政部门人为控制缴库进度。从目前看，地方财政执行“将财政专户中的非税收入资金在10个工作日内足额缴入国库”规定的情况并不理想，财政专户沉淀了大量非税资金，且都不同程度地存在资金划缴不及时现象，严重影响了国库资金完整性。

③预算存在约束空档期。我国预算编制采用历年制，即预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，而我国各级人民代表大会一般每年3月份召开，预算草案最早也要等到3月份之后才能称为正式预算从而付诸执行，致使预算编制、审议和执行之间存在法律空档，一个预算年度中1/4年度执行了非法定预算。

（3）预算审议的严谨性分析。预算审议不仅是预算管理的法制基础，而且是公共财政的重要内容与运行规则。预算审议的过程，也是公众了解地方收支安排和政策倾向的过程，预算草案只有经人大审议通过之后，才真正成为具有法律效力的地方预算。但目前地方人大在预算审议的严谨性和规范性方面有待进一步提高。

①预算审议时间不充分。地方人大会议一般每年3月份召开，会议时间为一周。会议期间内容多、议程紧，预算草案审查批准一般只有一天时间，加之预算草案审议专业性强、难度大，枯燥数字的背后，事关国计民生的和谐发展，如此短的时间内代表们很难做出合理判断，其结果只能是粗略通过，预算审议的科学性、严谨性难以体现。

②审议表决程序不合理。从表决程序来看，地方人大预算采取是一次性、综合性表决，没有分部门、逐项目表决，且表决过程中没有辩论程序，只是在分组讨论议题时，财政部门要现场答复人大代表提出的有关地方预算方面的问题，缺乏对地方收支安排和政策的深度了解，表决难免有失偏颇。

③个别地方预算未经人大审批。《预算法》规定国家实行一级政府一级预算，每级人大负责审查和批准本级预算。但实际中，个别新设开发区未成立同级人大机构，区级预算未经人大审批，而是由财政部门研究后，报管委会批准实施，预算审议的权威性和严肃性大打折扣。

3 预算编制及审议的国际经验借鉴

西方发达国家预算制度历经数百年发展，在预算编制理念、方法和审批等方面有着比较成熟的作法，借鉴其经验和做法，对我国地方预算编制和审议有着非常重要的现实意义。

（1）健全的预算法律保障体系。国外预算法律体系完善，多部法律法规约束预算编制和审议行为，例如美国从1921年《预算与会计法案》确立了当前美国预算管理的基本框架，到1974年《国会预算与扣押法案》国会序列建立了与行政序列平行的预算编制机构，以及20世纪90年代通过的多部与预算相关的法律规范，涉及预算的法律就有十几部，预算编制、审议的各个程序和环节，法律都有明确的规定。美国部门预算的编制，从总体方案的确立到每一项目的变动，都可以找到其法律依据，即使新遇到的问题，也会在解决的过程中形成法律，从而做到有法可依。

（2）规范的预算编制理念和管理流程。国外预算编制按既定的标准精确到具体的项目，并且按照功能、部门、项目等类别列示；重视中长期预算编制，除列示上一预算年度的批准数、本预算年度的预算数外，还要列示以后3-4个预算年度的预测数。预算管理程序也十分严谨，从预算编制到审议，每一个环节都要经过科学论证，预算经国会通过后即成为法律，收入必须纳入预算，支出只能在预算限额内安排，任何人不得任意减收增支，如果采取变动措施，必须经过国会审查，否则将违反法律。

（3）充分的预算编制和审议时间。西方发达国家的预算编制周期大多比较长，为预算的科学性提供了保障。如美国预算编制时间从前年3月份到上年1月份，长达10个月；预算审查时间从上年2月到9月，长达8个月；也就是说预算的编制、审查时间加在一起长达18个月。法国预算从当年12月份着手编制，至次年12月份议会才能通过，历时约一年。在较长的预算编审周期内，预算管理机构能够就各自掌握的信息，对预算内容、具体政策等进行充分交流和反复论证，最大限度地保证预算的准确性和可行性。

4 完善地方预算编制及审议的对策建议

（1）建设完善的预算法规体系。借鉴欧美发达国家预算法制建设经验，加快立法研究，尽快出台与《预算法》相对应匹配的《预算法实施条例》，把各项法规条款落细落实。同时，各级地方人大应结合本地预算编审实践，加快地方预算法规建设，规范预算编制、审议、执行和监督流程，从而形成从中央到地方完整的预算法律体系，为加强各级地方预算管理、规范预算执行提供强大的法律支撑。

（2）严格落实全口径预算管理制度。把全部收入和支出都纳入预算，实现真正意义上的全口径预算管理，促进预算管理的完整性；加快国库集中收付制度改革，规范财政专户管理，实行非税收入直缴入库，将所有收入都纳入国库单一账户，建立完全的国库单一账户制度，实行国库收支“一本账”。

（3）完善预算编制内容，细化预算管理信息。尽快制定预算支出标准和要求、绩效管理目标等预算编制规定，进一步细化预算管理信息架构，促进预算执行的规范性。引入零基预算法、绩效预算法等手段，把预算偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，提高预算编制的科学性。

（4）加强预算审议的独立性。建立人大独立的经济预测和预算编制部门，对经济与预算进行分析和预计，供人大审议预算进行参考，不依赖于财政部门现场解答和解释，提高预算审批的独立性。建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算编制、审议，搭建社会公众参与途径和平台，促进预算编制、审议相关信息在社会公众之间的快速互动，自觉接受建言献策。在预算表决过程中，引入预算辩论环节，推行地方预算草案的结构化审议与分项表决制度，切实把人大预算监督落到实处。