民国时期户籍制度法律功能探析

唐馨怡

摘要：中国现代户籍制度的创建是从清末民初开始的，并随着中国现代化法律体系的创建逐渐将户籍制度和宪政结合起来，从户政向户警进行转变。国民党执政时期，民国政府赋予户政建设庶政意义，并将其作为训政时期国家的基础性政治管理，并创建了一套较为完善的现代户籍法律体系，尽管这种法律体系的功能作用因为战争而实践受阻，却蕴藏深刻的行政立法意义。本文分析民国时期的户籍制度以及以《户籍法》为代表的户籍法律体系的内容和创建过程，探讨中国当代户籍法律制度的现实意义。

关键词：民国   户籍制度   户政   户警   法律功能

户籍制度是国家运用行政手段管理和控制社会的一项重要制度，它随着社会结构变化在各时期发挥不同的作用。古代中国以农业经济和熟人社会为特征，户籍制度的主要功能是控制人口、区别身份以及配置土地资源等。而近代户籍制度是伴随着近代行政管理和法律制度变革而产生的，其功能也发生了质的变化。

一、民国户籍制度的形成和主要内容

（一）《户籍法》的制定

南京国民政府成立之后，将户籍法和户口清查、地方自治关联起来，成为社会治理的一项基本管理制度。国民政府参照美、英、日、德等国的人事登记和户籍管理法律体系，以乡自治为基础，在1931年颁布了民国首部《户籍法》，开创中国近代户政改革的新篇章，1934年对该法修订之后全国施行，1946年第二次修正和施行。南京国民政府《户籍法》共八章61条，内容包括籍别登记、身份登记、变更登记、迁徙登记、登记申请和罚则等内容，和晚清《户籍法》相比，进一步将户籍管理和人事管理融合为一个整体，开展身份证管理政策，在家户管理上实行以户立户的原则。但是在施行实践中，该法则并没有得到明确地贯彻和执行[2]。除此外，国民政府分别在1937年和1941年推出《保甲条例》、《县保甲户口编查办法》，作为《户籍法》的补充条例。

另外，《户籍法》和配套政策在乡村内推行户口编查，结合乡村行政权利划分，将乡里划分为镇（乡）、村两个等级，乡村户口编查区域覆盖乡村自治区，由户籍主任、专员等负责人事、户籍登记管理，户籍主任以人事登记薄、户籍登记簿数据为基准，编制户籍登记季报、年报呈送给区域监察官署，监察官署在此基础上对县、市户籍登记进行编制并上呈省民政厅，民政厅保留一份，上呈给内政部户政司一份。登记事项内容比较全面，将人们的本籍、设籍、寄籍和收养等人事内容囊括在内。然而具体的执行过程和《户籍法》的相关章程有一定出入，在乡里推行的是为保甲制度，将保甲制度和当地民兵训练结合起来，形成剿共的民间力量，为此国民政府颁布了一系列保甲条例和保甲户籍管理方法。

国民政府时期户籍制度的立法逐步完善标志着近代户籍制度的建立，但文本制定到制度有效运行却需要一个很长的过程，就此而言近代户籍制度本身所反应的平等、公平、维护公民私权等基本理念，在国民政府时期并未真正得以贯彻和实施，甚至是违背。

（二）保甲制度的设立

中国绝大多数人口都是在远离统治的农村，为了加强对广大农村地区的统治，使政令得以推行，因此，南京国民政府公布了第一部具有地方自治内容的法律《县组织法》，然而实行的效果却不尽如人意，于是南京国民政府决定施行保甲制，集地方武装与统治，也称为“农村的警察制度”，可以弥补政府维持社会秩序能力的不足，也可防治地方盗贼。

具体包括：县（市）或设治局初次办理户籍登记，应先编整保甲户口，由保甲长就保甲清册通知或代各家长将家属人口之有关各事项，填入户籍登记声请书。遇有设籍除籍或人事变动事项，保甲长应通知或代各该家长或申请义务人完成户籍、人事登记。在警察管辖范围内，当地的警察机关要指派警员和当地保甲长共同完成户籍。人事登记工作。1946年的新《户籍法》明文规定：“户口调查开始前应先编组保甲……，十户为甲，十甲为保，有增减之必要时，得以六户至十五户为甲，六甲至十五甲为保。保长甲长有协助户政人员办理查记及代人民填写登记声请书之义务。流动人口的登记，由保长及甲长随时查询登记流动人口登记册，无庸填具声请书。现有警察地方，则由警察机关指派员警协助户政人员办理查记及人事登记事务。警察保留一小部分办理有关治安之特种调查事宜的职权。[4]”可以看出，国民政府户籍制度在立法上强调户警分立，而在实际执行中则是户警合一，主要是借助户籍管理加强对村镇、城乡的管理，推动剿共，维护一党专制统治。

乡里以公推的方式选举保甲长，由每户户长也就是每户家长选出甲长，甲长再公推选出保长，最后由乡长、县长、区长等进行委任。主要負责的是在本甲范围内编定户口、门牌等事务，另外要负责本甲内的剿共警戒防备、防御战事、地方治安、壮丁等相关课役等。公推制度改变为轮流制度，由每户按照田亩、人口数轮流担任保长、甲长。一般选任标准以个人的政治品行为主，要求为拥护国民党一党专政，具有明显的国民党政治倾向，一般由青壮年担任，并对其进行关于政治常识教育和防治共党活动的监管训练等，确保每一地方的保甲长能同时管理辖属人民，同时能做好维护国民党统治的工作。保甲长工作虽然兼有行政、警察性质，但是在国民党统治期间，保甲长是没有特定薪酬的，属于人民义务性质，但是政府会补给一定的办公费。现实中，保甲长负责事务较多，因此地方一般会委任老人或贫困人口为保甲长。从性质上而言，国民党时期的保甲长也具有我国古代户政乡官的职役属性，具体工作事务和户政乡官大体相同。

（三）户政管理制度的建立

国民党统治期间，户政管理的主要形式为户警合一，警察为户政工作主体，由地方行政机构的自治人员、保甲长进行辅助，也是民国时期户政法律制度的首要特色，在户籍事务中首要强调维护地方治安的功能。1949年之后台湾地区一直沿用国民政府户籍制度法律体系，直到20世纪90年代经过户政改革才逐步从户警合一转变为户警分立。而大陆，在新中国建立之初的特定历史条件下，确立了“户警合一”的户政管理形式，目前仍维持着这一管理模式。

抗日战争爆发后，国民政府退居西南腹地，而户政建设并未随着民族战争的爆发而终止，反而保持着持续的发展进程。首先，通过保甲制度和编查户口制度，为当时的抗日战争的征兵、征粮服务，加强对县、乡、村民的户籍管理;其次是分别在1941、1942、1943年制定了关于户口普查、地方保甲户口、暂居户口等的相关登记条例，对民国的户籍管理制度和户籍法律体系加强了政策、条文补充。第三是健全户政管理职能，培育了大批的户政干部，实现乡村户籍管理和省、中央内政部的有效衔接。

抗战胜利后，民国政府加强户籍管理事务，内政部在1945年发布《收复区实施户口清查办法》，限定三个月内完成收复区的户口清查、保甲工作，初步恢复收复区的户政管理，维护地方治安。在1946年第二次对《户籍法》进行修改，和之前的《户籍法》有较大改动，表现为：其一，拓展了户口登记的范围，除了特殊规定的籍别和身份证外，将户口普查、外国人稽留中国、人口迁徙等多项内容的查记都囊罗进户口管理中;其二，将行政管理和户籍管理统一起来，明确了户籍管理在行政机构中的部分分属和负责人员，中央由内政部负责，省由省政府负责，县由县政府负责，将之前《户籍法》中的分散管理集中起来;其三，创新立户原则，将立户原则从农村拓展到城镇;其四，将旧《户籍法》中的户籍登记和人事登记结合起来，施行身份登记制度，并在办理户籍登记的地方，为年满18周岁的国民颁发国民通行证，辐射人群包括普通民众、公务员等，辐射范围从城市逐步扩展到乡镇和农村[7]。

二、民国户籍制度的基本理念与法律功能

（一）近代户籍制度的基本理念

在封建社会，户籍制度是以国、家为本位的，是国家管控人民，划分赋税、区别人户的重要制度，但是近代社会吸收了西方自由民主平等的思想，户籍制度以个人为本位保障个人私权，这与封建社会相比，做出了巨大的进步。晚清提出了建立西式警察的主张，维持治安、清查户口、整顿街道。警察管理制度的建立为民国内地户籍制度产生了重要的影响。北洋政府颁布的《县治户口编查规则》等条例了承继家族主义和个人主义相结合的原则，但与晚清户籍制度相比，北洋政府的户籍制度更强调警察的监控职能。南京国民政府把人事登记与户籍登记合二为一、推行身份证制度。户籍制度朝近代化方向发展，大致在南京国民政府时期完成了户籍由家族本位向个人本位的转化。当然，这一转化过程是漫长的，其发展是曲折的。

尽管在实际执行中阻碍较多，但是以1946年的《户籍法实施细则》为标准依旧确定了民国时期的户警分立制度，当然户警分立制度实际上并没有真正施行起来，但是纵观清末和民国时期的户籍制度和户籍法律体系，在现代化进程上是始终保持前进步伐的，体现在法律思想上，国民政府的户籍制度首先延续和保障人民人格平等、自由居住、迁徙的法律思想;其次，法律条文更加细致、规范以及科学，各项户政法律法规逐步完善和健全，对《户籍法》不断修改、增删和补充，并对《户籍法》的具体施行颁布施行条例，由此构成了我国近现代户政法律体系[8]。

（二）南京国民政府时期户籍制度的法律功能

户籍制度的健康运行与发展，对于促进社会健康发展、构建法治政府具有极其重要的作用和意义。总理孙中山先生的“民族、民权、民生”的治国理念，户籍制度作为制度建设的重要组成部分，警察制与保甲制的相互配合，推进依法行政、保障权力有效监督有很大的作用。

在延續清末《户籍法》的基础上，中华民国临时政府在1912年颁布的《临时约法》中明确地赋予了人民自由居住迁徙的权利，在之后的北洋政府和国民政府中都肯定了承认了这一条文的法律精神，即从宪法上解除了古代宗法制度形成的人身束缚，以法律形式保障了人口流动。

中国户籍制度现代化是从清末开始的，这一阶段的户籍法，依托宪政和地方自治施行，分解了中国古代户政管理中以家族为基础的身份标示，而是向现代西方法律精神中的人格平等、保障私权的现代户籍管理理念靠拢，并以新的警察制度进行推行，取代传统的保甲制度。

1927年之后南京国民政府的《户籍法》将户籍、人事统一起来，作为身份登记，简化户籍登记流程和手续，在法律公文上也有很大进步，将户籍和人事监督权从司法机构转移到行政机构，并对社会治理、公民私权产生一定的法律保障作用。

1.人口迁移

从清末开始，人口迁移相当普遍，尤其是长江流域、沿海城市中，现代工业逐步形成和发展，推动了民族资本主义发展，越来越多的农村劳动力从土地中解脱出来汇聚到城市中，其中以上海、南京等最为集中，南京国民政府《户籍法》从法律意义上肯定了国民的自由迁徙权利，赋予农村劳动力迁徙城市的自由。但是1932年的旧《户籍法》关于家、户的概念仍旧比较落后，尤其是在1937年抗日战争爆发后，我国出现了空前的迁徙行动，全国大部分地区陷入移民运动中，而旧《户籍法》在立法上仍旧以一家为一户，遵从人必有家的原则。南京国民政府《民法》中对家的解释则是以永久的共同生活为目的的亲属团体，因此旧《户籍法》中的户概念狭隘，1946年新《户籍法》对户的概念做了延伸，将在同一居所下，为同一人主管的以共同事业、共同生活的群体为一户，以亲属团体的家长或者事业团体的主管人为户长，新《户籍法》对家、户的解释从法律上肯定了人民迁徙的自由权利，也从法律角度上维护了不具有血亲、姻亲关系的群体组成的地位，将户籍法律体系中的“户”和民法中的“家”区分开来，户籍制度成为保障人民私权的载体之一，不再是封建社会束缚人身的枷锁。在《户籍法》的法律精神肯定下，人民可以自由地离开土地，到城市中寻找新的生存生活方式，在城市中，尤其是工商业者，也在《户籍法》的法律肯定中可以自由地流动起来。分类立户不再强调血缘、姻亲关系，而是以个人的实际居住场所、社会交际情形为依据，不再关注个人所处的社会地位、职业特征、社会生活等，如，不关注人户的职业分类，不以传统的士农工商划分阶级地位和户口等级，而是强调现代户籍中的人人平等理念。

2.地方自治

1927年国民政府成立之后，仍旧延续北洋军阀的地方自治，分为县、镇、乡、村，1932年旧《户籍法》规定户籍人员在每一个管辖区内设立户籍主任一人，户籍专员若干，一般户籍主任由镇长、乡长兼任。虽然民国时期旧《户籍法》难以得到切实的推行和贯彻，导致依托户籍制度的户口调查难以切实执行，但是《户籍法》从法律上肯定和推进了地方自治。

3.城市管理

新《户籍法》中将旧《户籍法》中的诸多条款进行精简，规定了九种人事登记事项，包括出生、结婚、离婚、死亡、继承和监护权利等。

新旧《户籍法》对人出生之后的设籍和死亡后的除籍都进行了规定，新法中规定设籍这能够要填报申请人姓名、性别、出生年月日、职业以及原籍等。

另外还有关于收养、认领、结婚、离婚、死亡和死亡宣告等，从法律意义上来说，民国《户籍法》打破了封建王朝传统宗法制度基础上形成的保甲户籍制度，也推动传统户籍中的士农工商在身份上发生质的变化，从封建官僚向资本家转变，而农民、手工业者则向雇佣工人转变，促使在城市内形成了新的市民团体，《户籍法》让这些人可以自由地设籍、入籍、除籍，不再被户籍捆绑在土地上，也基本上摆脱了由传统宗法制度和户籍制度形成的等级人际关系，形成以工作、职业、居住关系形成的非血亲、姻亲关系，这是中国近代城市意识和市民意识的开始[12]。

而市民生活在城市中，居住空间狭小、拥挤，不同职业、身份和等级的社会群体居住在一起，基于共同的生存、生活权益，市民需要关注交通、治安、公共卫生等多种问题，因此《户籍法》也为市民主观或客观上的参与市政管理起到了推动作用。这是这种法律思想的改变，促使户籍成为国家掌握人口数据、人口分布，施行现代宪政的基础，民国《户籍》也不再是以控制人口为主要任务。

4.社会治安管理和增加刑事犯罪

从清末民初开始的户籍制度法律体系也必然会给社会带来一系列负面效应，从城市来说，户籍法为人口流动提供了法律依据，大量农村人口涌入城市，造成巨大的城市压力，由此引发了关于城市治安管理的种种问题，如，人口密度上升，城市居住空间狭小。大量农民涌入城市之后，对当地的劳动力市场造成巨大冲击，城市内贫富差距拉大，工人收入降低，阶级矛盾加剧，而大量的廉价劳动力，也导致城市资本家在商业竞争中占据较大的劳动力优势，对于生产经营技术改进的积极性不高，形成低质量的恶性竞争，导致民族资本主义长期竞争力较低。

技术的更新较慢也促使城市化进步缓慢，而同时造成大量失业，失业人口被迫寻求其他生活方式，造成社会范围内的职业结构畸形，为违法犯罪提供了滋生空间，由此可见，民国时期《户籍法》的法律功能实施有限。

三、南京国民政府户籍制度的实施效果

（一）制度设想很先进

民国政府成立之后，内政部在省市政府的催促下，在1930年呈行政院转咨立法院起草《户籍法》，1931年11月，立法院仓促起草《户籍法》，并在12月完成二读，省略三读，于1932年12月发布，由此可见，作为现代基础性法律，《户籍法》缺乏完善的征求意见和试行检验环节，这导致《户籍法》缺乏完善的法律实践调查研究基礎，一方面内容较多地继承了清末《户籍法》制度，另一方面在法律思想上也遵循欧美、日本等国家的相关法令，和我国国情存在矛盾冲突的地方[10]。

1946年修订的新《户籍法》在法律酝酿和成立过程中则更为成熟和完备。在此之前已经出现了《户政导报》，关于户政法律体系进行探讨和研究，吸收和交换民意，并以学术研究的理由从行政人员、专家学者以及户政人员中交换意见。由此新《户籍法》在立法程序上更加完善。

可以肯定的是南京国民政府的《户籍法》制定很大程度上受到西方政治体制和法律思想的影响，一是废除了人籍与户籍的区分，将其合二为一。二是确立以户编户，户的概念得到扩大，除了共同生活户，还有共同事业户，事业户也就是现如今我们所说的机关、学校集体户。三是注重本籍，强调夫权。四是将个人身份单列成章，推行身份证制度，这是当时个人主义最典型的表现。五是户政独立，警察仅保留一部分的户籍协助职能，将户政管理由市及各级自治机关进行管理。从总体上看，体现了个人主义，乡村自治，从制度设想上实现了很大的进步。

（二）实施效果不理想

在《户籍法》的制定过程中，立法者的初衷这就使得户籍制度在实施和执行过程中存在一定的理想色彩，因为法律制度的诞生和实施，必然要以切实的社会实情为基础，否则不仅不起作用还会起到反作用。民国时期旧《户籍法》程序繁多也成为其难以切实推行的主要原因，户口统计和身份统计程序繁多，而国民平均文化水平较低，地方自治中难以切实进行人口普查、户口统计和身份登记。在1946年的新《户籍法》虽然对此进行了改良，但是受到战争的影响，在全国范围内户籍制度都难以推行下去。即便是在抗日战争之前，旧《户籍法》并没有切实实施下去。除了由于户籍法执行程序繁琐之外，更多地是受到当时国共两党的战争影响，因此国民政府为进一步加大剿共力度，颁布实施了《保甲条例》，这些条例虽然是以当时的户籍制度为基础，但是从法律精神上而言，则是破坏了当时户籍制度的统一性质，也违法了现代法律制度中的人格平等、私权保障等原则，和明清两代的保甲制度几乎没有差别，并以连坐的方式加强对当地农民和农村的控制。民国《户籍法》在立法程序上也显出了仓促性，在户口调查中由于警察户口、保甲户口混乱，内政部颁发的诸如《人事登记暂行条例》和《户口调查统计报告规则》等，在大部分区域都难以施行，只在少数大城市得以实现。由此可见，民国户籍法律体系缺乏完善、科学的立法程序、立法基础和立法遗产的支撑作用，其法律功能难以完全实现也在情理之中。

总之，民国《户籍法》从法律意义上肯定了人格平等、公民私权，也吸收了英美等发达国家的现代法律思想，但是由于和我国国情冲突，并为配合国民党剿共，出台了一系列保甲制度，造成对户籍制度法律体系的冲击，因此民国时期的《户籍法》并没有得到真正意义上的施行，但是其所创立的户警分立、户政原则为我国现代户籍制度的形成和发展奠定了基础，并成为民国时期行政立法的重要内容。

四、结语

户籍事务关系重要，大而言之，它是一切庶政的根基，小而言之，它是个人私权的保障，由户籍及人事登记的进行，可以知道地方人口的一切，换言之，可以窥见人民日常的生死、婚姻、迁移等情形。户口本来只是一种身份证明，正是不同的统治阶级赋予了其不同时期的附加价值，现如今我国是社会主义社会，历史是一脉传承的，在未来进行改革的时候可以从民国户籍制度中得到借鉴。

参考文献：

[1]黄筱倩.中国当代户籍法律制度研究[D].山东：山东大学，2007.

[2]余玲.南京国民政府户籍法律制度研究[D].江苏：南京大学，2006.

（作者单位：云南大学呈贡校区）