浅析新冠肺炎疫情下乡村公共卫生危机治理的问题及策略

刘广

摘 要：新型冠状病毒肺炎疫情属于典型的公共卫生危机，疫情对乡村公共卫生危机治理带来了严峻的考验。了解乡村应对疫情的现状，并提出解決意见对以后防治和战胜疫情具有重要意义。该文指出了乡村在应对疫情时存在的治理能力有限、医疗资源不足、法治意识落后等问题，并针对乡村实际状况，从政府、医疗机构、村民、法律等方面提出建议，旨在完善乡村公共卫生危机治理体系。

关键词：新冠肺炎;公共卫生危机;乡村;治理

中图分类号 R127文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）06-0015-03

Abstract： The Novel coronavirus pneumonia epidemic is a typical public health crisis，which affects the hearts of all Chinese people and brings severe tests to the management of rural public health crisis. Understanding the current situation of rural response to the epidemic and putting forward solutions are of positive significance to the future prevention and control of the epidemic.Through practical research，this paper finds that there are some problems such as limited governance capacity，insufficient medical resources and backward awareness of the rule of law in responding to the epidemic situation in rural areas，and proposes Suggestions from the government， medical institutions，villagers，laws and other aspects according to the actual situation in rural areas，so as to improve the rural public health crisis management system.

Key words： Novel coronavirus pneumonia; Public health crisis; Rural; Governance

2019年12月以来湖北省武汉市部分医院陆续发现了多例与华南海鲜市场有关的不明肺炎病例，此后不久即被证实为2019新型冠状病毒感染引起的急性呼吸道疾病，后又统一称为“新型冠状病毒肺炎”，简称“新冠肺炎”，英文简称“NCP”。疫情发生后，党中央、国务院高度重视，习近平总书记对防控疫情做出重要指示，成立中央应对“新冠肺炎”疫情工作领导小组，国务院总理李克强任组长。在党中央的坚强领导下，坚信一定能尽早打赢这一场疫情防控的人民战争。同时，公众也应当格外关注广大乡村地区在本次疫情中的公共卫生防控，在中国城乡二元化的格局下，乡村在应对公共卫生危机的过程中存在哪些问题？如何去解决这些问题？

1 乡村视角下的公共卫生危机相关概念

2003年的SARS、2007年的手足口传染病、2009年的甲型H1N1流感等公共卫生危机事件给我国的经济发展和社会稳定造成了一定影响，尤其是对人民群众的生命健康权造成了极大的危害。与此同时，这些公共卫生危机也加强了我国政府建设危机管理机制的力度，丰富了我国政府应对公共卫生危机的经验和手段。在这次由新型冠状病毒引起的肺炎疫情下，中央、地方高效联动为解决疫情提供了中国方案，贡献了中国智慧。

国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》对公共卫生危机做了如下定义：“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”[1]。乡村尤其是中西部地区的乡村存在公共卫生危机的理念落后、治理制度不健全、多元治理主体参与度有限、基础卫生设施落后等治理难题，因而在应对重大传染病疫情的公共卫生危机时难免力不从心。

2 乡村公共卫生危机治理中存在的问题

2.1 乡镇政府治理能力有待提升 乡镇政府作为行使国家权力的最基层组织，发挥着连接国家和基层社会的重大功能。由于我国基层政府在现实行政体系下的地位和所处的客观环境，基层政府往往人才短缺。人是影响乡镇政府治理能力最为关键的因素，无人可用就必然导致治理理念落后乃至治理不当，从而导致在应对突发的公共卫生事件时，预警、防控期间及善后处理的工作效率不高。此外，乡镇政府不同于县以上政府，其职能机构残缺，在“条块结合”的管控体制下，“七所八站”这类上级部门在乡镇的派出机构，使乡镇政府在整合资源开展防控工作时往往受到限制。乡镇政府及村两委在整合社会资源，借助社会组织、第3部门等非政府组织协同应对疫情的能力不足。在强调乡村治理的时代背景下，基层政府、建制村必须在借助多元主体提升乡村治理能力方面多下功夫，变一元为多元，进一步彰显中国特色社会主义制度的优势。

2.2 县乡2级医疗机构的不协同 当前，普遍存在“看病难、看病贵”的认知，这种现象在乡村会更明显。优质的医疗资源集中在城镇，优秀的医护人员需要更为良好的工作环境，所以他们选择向上级医院流动，进一步导致了乡村医疗卫生人才的短缺;其次乡村医疗机构接诊人数少，导致政府对乡村卫生机构的投入动力不足，使乡村医疗卫生状况陷入恶性循坏。在新型冠状病毒引起的肺炎疫情下，乡村出现了一些值得思考的问题。以H县B乡的1个真实案例为例，2020年1月22日在“新冠肺炎”疫情已经发生的情况下，B乡一患者有发热等症状，在乡卫生院就医后，建议转诊H县县医院，H县医生嘱其住院治疗，但患者未遵医嘱回到B乡卫生院要求输液，B乡卫生院医生劝其遵县医院医嘱回县医院住院治疗，但当天夜晚乡卫生院电话随访患者，却得知县医院嘱其可回家输液，后该患者于村卫生室输液治疗。然而，患者无县医院医师书面诊断证明。2020年1月25日，患者的兄长、母亲接连出现疑似新冠肺炎症状就诊于县医院后皆被告知可回乡卫生院治疗，且2人也无县医院书面诊断报告。2010年1月25日晚，患者症状转危被送往县医院。虽然最终确诊3人皆是普通感冒，但是这件事情在H县人尽皆知，引起较大恐慌。通过次案例可以发现，在疫情已经引起中央高度重视的情况下，H县县乡2级医院仍然不能协同有效处理疑似病人，县医院不按正规医疗程序，让未开具书面诊断报告的病人回乡就诊，让医疗基础本就薄弱的乡村医疗机构承受更大压力。

2.3 乡村基层法律意识有待提升 这次“新冠肺炎”引起的疫情引起了全国各地人民群众的高度重视，乡村居民也在这次疫情防控中也表现出了高度的自觉性、行动性。但这些自发防疫行动中也难免发生一些过激行为，如采用推土、砌墙等方式阻断交通线路，虽然起到了阻断疫情传播的作用，但却违背了法制的原则，乡村封路设置警示牌、警戒线即可。

2.4 村民的个人素质及人文关怀欠缺 这次疫情发生在春节假期，乡村返乡人员激增。按照统一部署，全体村民都应该自行在家隔离。但是居家没有娱乐项目，年轻人可以通过网络进行休闲娱乐，中老年人却难以适从，仍有部分村民私自展开聚集性活动，聚众打牌、吃喝等，这给乡村地区的疫情防控带来了巨大的压力。

世界卫生组织提出“健康不仅是躯体没有疾病，还要具备心理健康、社会适应良好和有道德。”根据相关研究，突发事件时的情绪异常表现具有以下几个特点：“疑病心理、恐慌心理、焦虑心理、抑郁心理、强迫心理以及一些伴随症状”[2]。乡村居民受教育程度相对较低，利用心理危机干预热线等手段排解心理问题的比例也比较低，关注心理健康不仅是“以人为本”的重要体现，也是乡村治理水平提升的重要表现，所以加强对村民的心理干预至关重要。

3 解决乡村现存公共卫生危机治理问题的策略

3.1 加强府际协调、提升基层治理水平 府际关系也被称为“政府间关系”，根据谢庆奎等学者的观点可以将其理解为包含央地关系、地方各级政府间纵向、横向关系以及政府内设各部门间权力关系的关系网络。加强府际协调就是要协调好上级政府与下级政府、地方政府之间、政府内部各部门之间的关系。“新冠肺炎”疫情下，乡镇政府要加强与县政府的信息交流，处理好和县直各部门之间的关系，统筹好“七站八所”，指挥好政府内设科室，把“条块结合”管理体制对乡镇政府工作上的影响降到最低。同时要注意，卫生行政部门是疫情防控的主力单位，乡镇政府也要服从上级卫生行政部门的指挥，使公共卫生应急管理系统能够统一高效运行。治理强调多元主体的协同参与。乡村地区第3部门势力微弱，发生重大公共卫生危机时，乡镇政府、村两委难以争取到其他非政府组织的支持，所以要大力争取第3部门深入乡村，扶持本镇、本村社会团体，招商引资吸引企业入驻。在发生重大疫情时，能在政府、社会、群众之间形成合力，强而有力的应对公共卫生危机。

3.2 强化医疗机构责任意识、优化卫生资源配置 “新冠肺炎”疫情下，医疗机构承担着巨大的社会责任，肩负着党和人民的重托。疫情当头，医疗机构绝对不能当逃兵。各医疗机构要严格按照上级部门指示，按照本机构的相关条例要求，以高度社会使命感和责任感救助疫情相关病人。在重大公共卫生危机时期，还要进一步提高和强化医疗机构的责任意识，制定出台相关条例，理清各级医疗机构的主体责任，对失职、渎职的行为给以严厉的打击。强化责任的同时，也要切实提高医疗机构的软硬件设施水平，尤其是乡村医疗机构的资源配置。这也就要求国家加快城乡基本公共卫生服务均等化的进程，卫生均等化的实质是社会公平原则的体现。社会主义性质也要求“我们社会全体成员能平等的享有经济发展成果，从而提高整体社会的福利水平”[3]。

3.3 建立健全医疗卫生信息系统 信息的作用不言而喻，尤其是在发生公共卫生危机的关键时期，其作用就更加凸显。卫生信息网络对公共卫生危机有预警作用，在公共卫生危机发生的过程中，高效、透明的卫生信息也能起到防范谣言、安定民心的作用。这次新冠肺炎疫情，中国政府及时向国际社会公布疫情相关信息，得到世界卫生组织和国际社会的高度赞赏。村民知识结构相对单一，网络化时代应对纷繁复杂的信息难以识别真假，完善的医疗卫生系统不仅对公共部门防控疫情大有裨益，而且对村民识别信息，保障乡村社会稳定具有实际作用。

3.4 完善法律机制建设、增强村民法律意识 “全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[4]。法律建设是与时俱进的。新形势下，乡村公共卫生危机治理面临着新的挑战，要坚持发展完善乡村卫生危机治理的法律体系，用法律的手段保障乡村公共卫生安全，形成系统的应对危机的治理制度体系。明确应对公共卫生危机各部门的主体责任，“加强对其履责情况的监督，对于失职及违法行为依法追求其法律责任，特别要加强卫生执法监督中的多头执法、重复执法、有权无责的问题，”[5]让乡村公共卫生危机治理切实走上法治化轨道。出台相关法律的同时，也要加强对村民的法律知识教育、增强村民的法律意识。通过法律宣传教育使村民在应对公共卫生危机的情况下，自觉融入到疫情防控的大格局下，不做出有損集体和社会利益的行为。

3.5 心理咨询服务向乡村倾斜 城乡差距不仅仅体现在物质上，乡村居民的心理健康也是需要社会关注的一个重要方面。公共卫生危机衍生的心理危机是一个广泛存在的问题，社会公益组织在网络上开辟心理咨询服务的时候，可以专门设立乡村专线。乡镇政府、村2委要密切关注村民的心理动态，留心社会上心理咨询的途径，并将相关咨询渠道通过微信、广播、电视等方式传达到村民处。

3.6 把疫情防控变成村民的自觉行动 村民是乡村公共卫生危机治理中最广泛的参与者。基层党组织发挥战斗堡垒作用，农民党员发挥先锋模范作用，还可以充分调动返乡青年大学生参与疫情防控，成立青年志愿队。1人带动1户、1户带动1组、1组带动1村，党员、村干部、知识青年协同带领村民学习疫情防控的相关知识，激发村民保卫乡村的激情和动力。公共卫生危机治理中最难控制的因素是人，尤其在这一次新型冠状病毒传染的疫情下，把疫情防控变成村民的自觉行动，乡村地区就一定能打赢这场疫情防控的人民战争。

4 结语

乡村公共卫生危机治理是社会治理的一个薄弱环节，需要全社会投入更多的关注和研究。新型冠状病毒肺炎对乡村公共卫生危机治理能力是一次巨大的挑战，同时也是提升乡村公共卫生危机治理能力的一个契机。因此，要锲而不舍，不断推进乡村事业的全面发展，把乡村振兴战略落到实处，让社会发展的成果惠及全体公民。

参考文献

[1]中华人民共和国国务院.突发公共卫生事件应急条例[Z].2003-05-09.

[2]王一牛，罗跃嘉.突发公共卫生事件下心境障碍的特点与应对[J].心理科学进展，2003（04）：387-392.

[3]罗志红，朱青.公平正义视阈下城乡公共卫生资源配置研究：基于江西省的实证分析[J].中国卫生事业管理，2015，32（03）：201-203.

[4]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[5]严晓，刘霞.探析我国突发公共卫生危机治理的路向选择[J].兰州学刊，2009（12）：95-99.

（责编：张 丽）