流域生态经济补偿典型案例分析及对广东的启示

梁龙妮

摘要 近年来，随着多个跨区域流域上下游横向生态补偿试点深入推进，“共抓大保护”的流域上下游生态补偿格局正在形成。在国家成熟试点经验基础上，建议广东省综合考虑上下游流域水质目标、整治任务和力度，以东江流域为试点实施省內流域生态保护补偿机制，充分调动各方积极性和主体责任，实现流域生态补偿协调性、开放性和包容性。

关键词 流域生态补偿;典型案例;东江流域

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095–3305（2020）07–0–02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.07.062

Analysis of Typical Cases of Ecological Economic Compensation in River Basin and Its Enlightenment to Guangdong

LIANG Long-ni （Guangdong Academy of Environmental Sciences， Guangzhou， Guangdong 510045）

Absrtact In recent years， the Party Central Committee and the State Council have made a series of important decision-making arrangements to promote the upstream and downstream horizontal ecological protection compensation mechanism of the basin. The ecological compensation pattern of upstream and downstream is being formed. On the basis of the mature pilot experience in China， it is suggested that Guangdong Province should consider the water quality objectives， remediation tasks and efforts of upstream and downstream watersheds comprehensively， take Dongjiang River Basin as a pilot to implement the ecological protection compensation mechanism in the province， fully mobilize the enthusiasm and main responsibility of all parties， and realize the coordination， openness and inclusiveness of the ecological compensation of the watersheds.

Key words Watershed ecological compensation; Typical case; Dongjiang Watershed

近年来，党中央和国务院对推进生态补偿机制做出了一系列重要决策部署，各地流域生态补偿实践加快推进。新安江作为全国首个跨省流域生态补偿试点，为其他流域开展探索实践提供了示范经验。随着九洲江、汀江—韩江、引滦入津、赤水河、密云水库上游潮白河以及长江经济带等多个跨区域流域上下游横向生态补偿试点的深入推进，“共抓大保护”的流域上下游生态补偿格局正在形成。据不完全统计，全国已经有20多个省份出台了与流域生态补偿相关的政策，补偿资金也持续增长，2016年流域生态保护补偿实践案例涉及的资金总量达153亿元，约为2011年实践案例涉及资金总量的3倍，生态补偿在推动流域生态保护和协调发展方面正发挥着越来越重要的作用[1-2]。

1 流域生态补偿模式及特点

流域生态补偿模式主要有三种：（1）以水环境治理或生态保护修复为主的单向补偿模式，补偿资金主要用于补偿重点生态功能区、源头水源涵养区，重点用于生态保护和水环境治理，如以引滦入津（第一期）、赤水河为代表的跨省流域生态补偿，以江西、福建等省份为代表的省内流域生态补偿。这种模式的主要特点是只补偿、不赔偿;（2）基于断面水质达标考核的单向奖惩模式，在单向补偿模式的基础上，增加了“改善奖励”“下降扣缴”的生态补偿奖惩措施，设置了浮动补偿资金，如以引滦入津（第二期）为代表的跨省流域生态补偿，以及以武汉、江门等地市为代表的市县层面流域生态补偿。这种模式也是单向补偿，上游做得好，就补得多;做得不好，就补得少，甚至不补;（3）基于水质断面达标考核的双向补偿模式，以新安江为代表的跨省流域生态补偿，以及以安徽、重庆等地为代表的省（市）流域生态补偿。这种模式特点是达标补偿、不达标赔偿。三种模式在资金筹措方面具有一定的共同点，基本上都是以财政拨付为主，并多由不同层级的政府共同出资形成资金池。

2 流域上下游横向生态补偿典型案例

2.1 新安江流域跨省生态补偿

作为国家层面推动的第一个跨省流域生态补偿试点，新安江顺利完成了两轮探索，实现了生态、经济、社会三大效益多赢，形成了经典的“新安江模式”[3]。新安江流域补偿方式采取中央纵向补偿和两省横向补偿相结合。浙江和安徽两省围绕水质改善开展了两轮博弈（第一轮为2010—2014年，第二轮为2015—2017年）。两轮新安江流域水环境补偿试点资金采用财政专项转移支付形式，由中央财政、浙江和安徽省级财政共同投入支付给上游黄山市和绩溪县。新安江实施基于水质目标的“水质对赌协议”确定上下游资金补偿标准，首轮试点以COD、氨氮、总氮、总磷四项指标常年年平均浓度值（2008—2010年3年平均值）为基本限值，若水质达到目标要求，则浙江将资金拨付给安徽，反之则由安徽支付给浙江。同时，为了鼓励上游积极开展生态环境保护工作，安徽省还获得了中央财政的全部补助。

经过两轮博弈，新安江两省交界断面水质持续改善，目前千岛湖水质已达到Ⅰ类水标准，是“中国好水”水源地之一。为加快建立跨省流域横向生态补偿长效机制，皖浙启动第三轮试点（2018—2020年），两省开展第三轮试点，按每年各出资2亿元筹措资金。同时，本轮试点重点探索非货币化的补偿方式，如开展产业转型合作、园区共建、就业互惠等多元化的运作机制，以期发挥环境经济政策的市场调节作用，实现环境保护成本内部化。

2.2 引滦入津上下游横向生态补偿

引滦入津上下游横向生态补偿是冀津两地针对水资源短缺问题开展的探索实践，补偿范围为上游河北省承德市和唐山市相关区县，生态补偿资金主要用于流域内水资源保护、水环境整治和水生态修复方面的专项支出。

津冀滦河流域生态补偿机制的探索起步较早，2010年已形成初期的补偿实施方案，但由于涉及多方复杂的利益关系，协调难度大，难以达成共识，引滦流域生态补偿机制的探索进展相对较慢。由于面临较大范围协同解决生态贫困与补偿问题，双方在补偿前提、补偿机制目的和内容、补偿标准以及补偿方式等制度设计上经历了较长时期的博弈与磨合。2017年，天津和河北在签订《关于引滦入津上下游横向生态补偿协议》后，由两地统一布设跨界断面，开展联合监测执法，若上游水质改善明显，则由天津市支付河北省生态补偿资金;2018年，天津市入境断面化学需氧量、高锰酸盐等耗氧污染物指标同比下降明显。

第一轮试点按照“地方为主，中央引导”的精神，津冀共同出资设立了水环境补偿资金，资金筹措方案采用两地均摊出资的方式，每年各1亿元，实施3年，共6亿元。中央财政根据考核任务完成情况，给予上游省份奖励资金，用于开展环境治理。2020年3月，津冀两地政府共同签署了第二期生态补偿协议，第二轮试点重点提高了水质考核目标，创新了补偿标准，双方博弈进入深度磨合阶段。

2.3 粤桂、闽粤、赣粤流域上下游横向生态补偿

广东不断探索跨省流域生态补偿，并采取了较大的工作力度。2016年，广东先后与广西、福建、江西三省签订了九洲江流域、汀江—韩江流域、东江流域生态补偿协议。2019年底，广东已拨付广西、福建、江西三省（区）跨省流域生态补偿资金近10亿元，争取中央资金20多亿元用于上游省份开展流域综合整治，3条试点补偿的跨省流域水质均稳步向好。从补偿资金来看，补偿力度较大，仅次于新安江流域跨省生态补偿。

2.3.1 九洲江流域生态补偿水质改善成效 九洲江跨界考核断面为山角断面，生态补偿实施前，2014年山角断面主要水质指标仅7个月达到水质标准III类;生态补偿实施后，2015—2017年，山角断面水质达标月数分别提高到9个月、10个月和12个月，2019年保持在10个月，总体来看断面水质持续改善。

2.3.2 汀江—韩江流域生态补偿水质改善成效 汀江—韩江流域跨界考核断面为汀江青溪、梅潭河（含九峰溪）大东水文站、石窟河（中山河）圆丰大桥和象洞溪羊角電站共4个断面。2016年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界断面水质均值稳定达Ⅲ类，象洞溪跨省界断面由过去长期劣Ⅴ类提升至Ⅴ类。2017年，汀江、梅潭河跨省界断面由2016年的Ⅲ类提升至Ⅱ类，象洞溪跨省界断面由Ⅴ类提升至Ⅲ类。2018年，汀江、梅潭河跨省界断面水质均值达Ⅱ类，水质达标率进一步提升;石窟河（中山河）跨省界断面由2017年的Ⅲ类提升至Ⅱ类，象洞溪跨省界断面稳定达到Ⅲ类，其中4个月达到Ⅱ类。2019年，汀江、梅潭河、石窟河（中山河）跨省界断面已提升至Ⅱ类，象洞溪由Ⅴ类提升至III类。

2.3.3 东江流域生态补偿水质改善成效 东江流域跨界考核断面为寻乌水兴宁电站和定南水庙嘴里跨省界断面。2016—2017年，寻乌水兴宁电站跨省界断面水质年均值稳定达到Ⅲ类，水质达标率为100%。2018年，寻乌水兴宁电站跨省界断面水质年均值进一步提升至Ⅱ类。2016—2017年，定南水庙嘴里跨省界断面水质年均值稳定达到Ⅲ类，水质达标率为100%。2018年，定南水庙嘴里跨省界断面则有7个月水质提升到Ⅱ类。2019年，定南水庙嘴里跨省界断面水质年均值进一步提升至Ⅱ类。

2.3.4 广东省内市级流域生态补偿 惠州市实施双向补偿与单向补偿相结合的模式。按照“达标改善奖励、超标恶化扣缴”的原则，对集水面积较广、径流量较大、跨县（区）行政区域的50条河涌进行补偿、奖励，推行双向补偿模式。2015—2016年共计奖励补偿水质改善的县（区）近2 000万元。为进一步扩大水生态补偿范围，2016年起，惠州市每年安排1 500万元对西枝江流域进行单向生态补偿。江门市实施基于潭江流域水环境质量改善和生态系统保护的单向补偿模式，2019年市财政安排3 000万元用于潭江流域生态保护补偿，补偿范围覆盖潭江流域内10个街道、41个镇，以及纳入主体功能区规划流域毗邻的9个生态发展镇，各市、区按6大考核指标获得相应转移支付资金。

3 流域生态补偿资金及补偿标准测算方法

尽管生态补偿机制建设取得了积极的进展，但由于补偿涉及面广、利益关系复杂，建立健全机制还受多方面因素影响，稳定长效的生态补偿制度体系尚未形成。生态补偿制度建设还存在立法进程滞后、补偿模式单一、技术体系欠缺、缺乏长效机制等诸多问题，其中又以补偿标准测算方法不统一这个技术问题最为突出。

从国内对流域生态补偿核算体系的研究来看，流域生态补偿标准核算方法主要有生态系统服务功能价值法、生态保护总成本法、基于水质水量保护目标的核算方法、水资源价值法等。各类核算方法采用的理论基础和方法不一样，测算的结果也存在明显差异，对流域生态补偿实践的指导和支撑还不足。在实际操作过程中，多是根据经济社会发展和财力情况，由上级政府和流域上下游所在区域的政府共同出资组建一个生态补偿资金池。一般来讲，省级层面流域生态补偿资金多以亿为单位，市级层面的多以千万为单位，区县层面的多以百万为单位。

4 对广东省开展流域生态补偿的启示

为落实党中央和国务院对推进流域上下游横向生态保护补偿机制的决策部署，在国家成熟试点经验的基础上，建议广东省在省内选取重点流域开展试点工作。考虑东江流域在跨省流域生态补偿中积累了丰富的实践经验，建议下一步选取东江流域为试点。试点补偿方案建议统筹谋划流域生态环境保护、治理与建设重点任务，整合生态补偿、生态保护、污染防治、脱贫攻坚和绿色发展等资金，通过资金实现生态补偿，在产业培育、生态旅游发展、人才培训交流等方面不断充实完善，形成有效的合作机制，充分发挥政府投资示范作用，避免重复投资，切实发挥资金绩效。同时，为扩大流域生态补偿示范效应，建议省层面设立奖励补助资金，鼓励地市之间开展生态补偿工作，对自发开展生态补偿的地市，省财政给予相应的资金奖励，奖励资金可用于地方开展污染防治攻坚、生态修复工程、生态环境监管能力建设和生态扶贫工程，充分调动各方积极性和主体责任。

参考文献

[1] 刘桂环，王夏晖，何军，等.中国生态补偿政策发展报告（2018）[M].北京：中国环境出版集团，2019.

[2] 吴乐，孔德帅，靳乐山.中国生态保护补偿机制研究进展[J].生态学报，2019，39（1）：1–8.

[3] 宋晓萌.对流域生态补偿机制、河长制应用的经验总结和问题思考——以新安江流域为例[J].长江技术经济，2020（S1）：1–2.

责任编辑：黄艳飞