河北雄安新区宅基地制度改革路径探索

赵淑芹

ZHAO Shu-qin

河北地质大学 土地资源与城乡规划学院，河北 石家庄 0050031

Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China

0 引言

从土地资源用途角度，按照我国现行的土地资源管理法和物权法，农村土地分为农用地、集体建设用地和未利用地三类。集体建设用地又可以分为宅基地、集体公益性用地和经营性集体建设用地三种，其中，宅基地在集体建设用地中占比最大。我国当前的宅基地制度有三个特征：一是集体所有，农户家庭占有、使用和收益，支配权受集体所有权制约的财产制度；二是以村民身份确认资格、按户申请、按人均确定面积，用途严格管制的分配制度；三是按户确权、房地一体、不得违规违法买卖宅基地、终身一次资格的监察制度。宅基地的基本功能是保障村民“住有所居”，主体是村民“住所承载”，有时也是家庭手工作坊的承载。

无论是从城乡统筹或城乡一体化、土地集约节约或提高土地资源利用效率的角度，还是从解决当前农村人口数量增长与集体建设用地规模增长背离的角度，改革现行的宅基地制度是必然选择。如何按照习总书记[1]“坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，按照国务院办公厅[2]《关于支持雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》(以下简称《深改意见》) 提出的“思路再宽一些、再活一点”、“坚持大胆探索、先行先试”的改革原则，通过梳理我国宅基地改革政策、学者争论和试点地区经验，按照雄安新区规划和总体规划，探索适宜的雄安新区宅基地改革框架，促进新区土地与人口协同城镇化、乡村振兴和美丽乡村建设，并为其他地区提供宅基地改革经验是本文的目的。

1 我国宅基地制度改革及试点特征

1.1 宅基地改革政策及学者争论焦点

邓小平同志讲中国的改革是从农村开始的。习近平总书记讲农村改革是从调整农民与土地的关系开启的[3]。自习近平总书记2014年9月29日在中央全面深化改革领导小组会议上针对宅基地发表重要讲话后，宅基地改革稳中推进。如，2015年在全国33个县(市、区)试点“集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革和征地制度改革”、原国土部从33个中选择了15个县(市、区)探索宅基地改革[4]；2017年底探索宅基地“三权分置”改革[5]；2018年中央1号文件提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房”政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[6]等。改革的基本脉络都是促进集体土地要素流动和为村民融入城镇准备启动资金，其政策时间点和关键内容如图1所示。

图1 我国宅基地改革时间点及关键内容Fig. 1 Point time and key contents of homestead reform in china

学者们也积极探索宅基地改革，何雪峰、周其仁、华生等之间就此产生了激烈争论[7-10]。但普遍认同当前我国宅基地存在“人均面积高”“单位面积投入低”“空置率高”“资产专用性强”和“不能对集体成员外流转”等问题；认同受“承包地比较收益低”“农村二、三产业不发达”“基础设施水平低”“交易人身份限定”等因素影响，农户宅基地使用权和房屋所有权流转受限，影响了农民土地财产显化、增值和农民分享土地改革红利等；认同我国宅基地制度需要改革。但对宅基地改革的方向和总体方案存在分歧，主要不同集中在：是保持原有的宅基地制度？还是对原有的宅基地制度进行改革，比如，宅基地能否对集体成员外流转等，见图2。

图2 学者的争论焦点

1.2 当前农村宅基地制度改革试点

党的十九大提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字乡村振兴总要求[11]。通过放活宅基地使用权，以宅基地为载体，吸引资金、技术与人才等城市要素流向农村、发展农村新产业新业态、拓宽农民增收渠道、让农民更多分享产业链和土地增值收益，成为今后宅基地改革的指导思想和农村、农业和农民优先发展的抓手[12]。

自2015年国家批准33个县(区)进行宅基地改革和征地制度改革试点以来，各地推出和形成了一系列村庄宅基地制度改革举措。本文以“某省+某县(市、区)+宅基地改革”为关键词，通过文献检索和访谈，总结了33个试点区在探索中形成的各具特色的做法，见表1。

表1 全国33个县(市、区)农村宅基地改革试点情况表

33个试点区县宅基地改革的总体表现为积极开展试点，并呈现出东、中、西部；南、北部空间分异特征。东部宅基地“三权分置”的步伐较大，市场主体热情较高；中、西部地方政府推动力度较大，呈现出市场热度不均和政策创新程度不一的特点。

(1)市场热度不均。33个试点地区均采取了“先确权、再分置”、“一户一宅”、“面积法定，超标有偿”的宅基地改革思路。但在各试点区表现出了冷热不均的现象。东北三省的黑龙江、辽宁和吉林积极推动，但实施案例较少，基本处于宅基地改革的设计阶段；山西、内蒙、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和西藏等省区有实施案例，但规模较小；重庆、四川、云南、贵州、广西和海南等省区有规模、有案例；山东、河南、湖北、湖南和京津冀协同区的案例较多；广东、福建、上海、江苏和浙江省经验比较成熟。

(2)政策创新程度不一。宅基地改革试点区具体做法主要归为五种类型：一是较为初级的“一户多宅”有偿使用和自愿有偿腾退的宅基地改革，如江西余江县；二是通过宅基地综合整治或者村庄土地综合整治新增的耕地指标货币化，实现有偿腾退宅基地，如河北定州；三是通过集体建设用地结构调整，将超过“一户一宅”制度和人均或户均宅基地标准的结余宅基地直接登记为经营性建设用地，或者将宅基地直接登记为经营性建设用地，如贵州湄潭和广东南海；第四是宅基地和农房抵押，实现村民集中居住，如上海与天津试点区。第五种是不区分宅基地的集体与国有建设用地性质，如厦门。

2 河北雄安新区宅基地现状及其改革依据与基础

2.1 宅基地现状分析

河北雄安新区包括雄县、容城、安新三县行政辖区(含白洋淀水域)，高阳县龙化乡和任丘市鄚州镇、苟各庄镇、七间房乡，规划面积1 770km2[13-14]。安新县、雄县和容城县面积合计1 556 km2。其中，建设用地占比分别为12.42%、19.21%和31.63%，农村居民点用地占建设用地总量的比例分别为58.10%、59.50%和67.01%(表2，表3)。

本文取保定市土地利用总体规划(2006—2020年)[15]中2010年近期和2020年远期村居民点用地规划数据的平均数为2016年三县的村居民点用地总量(表3)。由表2和表3可得，2016年安新县村庄密度3.52 km2/个，雄县村庄密度2.30 km2/个，容城县村庄密度2.47 km2/个，雄县和容城县村庄密度规模差异较小，安新县村庄密度受白洋淀水域影响较大。

安新县村平均每个村庄居民点用地365.6亩，雄县为381.0亩，容城县为523.0亩。三县村平均居民点用地规模差异较大，其中雄县村庄居民点用地最大。安新县村居民点用地人均184.05m2，雄县人均214.95m2，容城县人均387.67m2。三县人均宅基地差距也较大，其中雄县是安新县的2倍多。

由此可见，虽然区间包括白洋淀自然保护区和白洋淀省级风景名胜区，但该区域城镇和村民人均可支配收入都较低，且三县农村居民点用地占建设用地总量均超过50%，村庄密度较大、村庄占地和居民占有宅基地较为粗放，村民数与宅基地数量相关性较差。这对探索新区宅基地制度和管理改革提出挑战。

表2 雄安新区三县2016年经济社会情况构成表 单位：km2,%;个,元/人,元

表3 雄安新区“三县”规划基年建设用地情况 单位：hm2

来自：保定市土地利用总体规划(2006-2020年)[15]。

2.2 宅基地改革依据与前提

2.2.1 宅基地改革依据

《深改意见》[2]要求：“根据雄安新区实际情况和特点，推动各领域改革开放前沿政策措施和具有前瞻性的创新试点示范项目在雄安新区落地，构建有利于增强对优质北京非首都功能吸引力、符合高质量发展要求和未来发展方向的制度体系。”《深改意见》提出“雄安新区实施乡村振兴战略，打造美丽乡村样板。允许农民转让土地承包权、宅基地资格权，以集体资产股权入股企业或经济组织，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，保障农民持续稳定的收入增长机制形成”。提出了创新土地管理制度的重点任务：“建立土地利用全生命周期管理制度。探索建立建设用地多功能复合利用开发模式，研究制定符合雄安新区特点的建设用地标准，建立‘人地挂钩’、‘增存挂钩’机制等。”

2.2.2 宅基地改革前提

(1)保障农户“住有所居”。在城镇，土地政策改革的底线是保障“房子是用来住的、不是用来炒的”政策落地。采用多元化的土地利用和供应模式实现居民“住有所居”是雄安新区规划目标。在乡村，宅基地制度改革的底线是“农户不失地、失所”。无论是利用空闲或闲置宅基地进行田园综合体、美丽乡村、乡村振兴，还是利用空闲或闲置宅基地吸引城市资本、人才等要素进入村庄，还是对宅基地进行农业科技旅游资源的综合整治利用，都必须坚持宅基地的首要功能是农户的住所承载。同时尊重村庄宅基地差异，并在此基础上设计宅基地的复合利用探索与试点。

(2)保障农民生活富裕。雄安新区是城乡统筹发展综合配套改革试验区，是建设宜居城市、特色小镇、美丽乡村和保障雄安新区城乡居民共享改革发展和现代文明成果的试验区。是统筹城乡融合发展体制机制和政策体系、促进公共服务和基础设施建设均衡配置、创新农村人居环境治理模式的试验区。

随着农村土地价值逐步显化，宅基地无偿使用和“一户一宅”的配置体系受到了考量。当前我国土地征收补偿是按照是否有宅基地和有多大面积的宅基地进行补偿的，宅基地面积越大补偿越多。这不但会加剧农户宅基地需求与集体土地供给之间的矛盾，而且会加大违规与违法占地数量。从三县户均宅基地水平看，如果按照当前的宅基地“三权分置”流转，不仅会加大宅基地变现后农户贫富差距，还会进一步加大利用宅基地改革红利难度。因此，生态优先下因地制宜进行宅基地空间优化配置，保障农民生活富裕是宅基地改革的目标。

3 雄安新区宅基地改革路径探索

3.1 宅基地改革路径

我国在21世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3 045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿m2，折合市场价值约4 000亿元[16]。为解决农村集体建设用地增长与城镇化背离，实现农村剩余劳动力转移与土地同步城镇化，国家采取了城乡建设用地增减挂钩制度、土地承包权“三权分置”、推进乡村人口与乡村集体建设用地面积的同步减少。但效果并不理想。据国家电网公司对其经营区域内居民房屋空置率(年用电量低于20千瓦时)的统计，城镇居民房屋空置率为12.2%(其中大中城市为11.9%，小城市为13.9%)，而乡村居民住房空置率为14%[3]。

雄安新区内的宅基地会随着新区规划的实施逐步变更用途，宅基地制度改革是不争的事实。但雄安新区不搞土地财政也是政策底线。雄安新区建设是“千年大计”，是我国土地制度与管理创新的长期示范区。其美丽乡村、田园综合体和乡村振兴建设也是一个长期的过程。为此，本文提出3个递进改革思路：

(1)城乡增减挂钩模式(A模式)。在此模式内保持城乡建设用地增减挂钩，即现行宅基地模式。

(2)城乡地政统筹模式(B模式)。在此模式内，实行分类确权，通过集体建设用地间流转，扩展集体与国有建设用地流通渠道。这一模式的优势是扩大了农户宅基地的流转渠道。

(3)城乡地政统一模式(C模式)。在此模式内，实行同地、同价和同权，实现集体与国有建设用地流通和城乡地政统一。

雄安新区可以选择在一定区域分别采取A、B、C三种模式，进行分类试点；也可以采取分阶段实施方式，首先由当前A模式向B模式改革，在B模式成功的基础上，向C模式转变，否则转为其他优势路径。本文更认同分段实施方式，这更符合雄安当前农民收入水平低的状况。

图3 宅基地改革对比框架Fig.3 Comparative framework of housing land reform

3.2 城乡地政统筹B模式

3.2.1 原宅基地分割确权

鉴于雄安新区村庄数量多、密度较大、村庄人均宅基地不均衡等雄安宅基地的现状，对宅基地进行分割登记，分类管理。即按照“一户一宅”制度和人均宅基地标准确权宅基地面积，超标准的原宅基地按照集体经营性建设用地和生态用地确权。

具体做法是以现有的村庄规模为基础，实施“在村有宅，离村退宅”的“人地挂钩”和“增存挂钩”机制。对于在城镇获得社保并有稳定工作的农户，实现宅基地的有偿退出，一方面支持农业转移人口市民化，另一方面解决部分人群“双保障”问题，落实宅基地保障的公平性。其退出的宅基地或转给新申请人，或者变为集体经营性用地和公益性用地，或者生态用地，提高宅基地的利用效率，并逐步实现人与地脱钩发展。实现集体建设用地内部的集约节约，提高利用效率。并实现以“以宅引人、以宅引绿”的目标。

3.2.2 建立集体建设用地间的置换或流转标准

虽然同为集体建设用地，但当前宅基地、集体经营性建设用地和公益性集体建设用地间有较为严格的界限，虽然都由农用地转用而来，但三者之间流转较少。这也是当前我国农村集体建设用地规模不断扩张的原因之一。

建立宅基地与集体经营性和公益性建设用地置换标准，为宅基地与集体经营性建设用地和公益性集体建设用地合理流动提供基础。对已确权为宅基地的必须遵守在规定的期限内不能对外流转规定。而登记为集体经营性建设用地可以进行抵押或转为二、三产业用地，成为振兴产业的承载。确权为生态用地的部分，可作为优化“三生”用地结构，构建美丽田园、美丽小镇和美丽乡村的生态基础。

3.2.3 城乡地政统一C模式

随着城镇化水平提高，农村人口城镇化是基本趋势，解决人与地同时城镇化、促进城乡土地要素流动机制，实现城乡地政统一管理是城乡一体化的方向。

C模式是将村庄纳入城市统一的规划与管理中，对城乡建设用地不予区分，将宅基地纳入城市建设用地，按照城市建设用地确权、登记和管理。即原村庄宅基地按照新区规划统筹统建成为城市社区。同时，尊重原住村民自主选择，通过有偿置换社区或有偿退出宅基地，保障他们在新区或其他村庄落地。

另外，在新区规划纲要和新区总体规划引领下，利用“多归合一”村庄规划，进行村庄连片综合整治。比如，按照循环经济要求进行生态农庄开发建设，将村庄用地配置为绿色农产品生产区、农产品加工配送区、高科技农业展示区、农业品种技术试验区和沼气处理区等功能区。

4 结论

众所周知，城市偏向的土地配置政策对改革开放40年来的城镇化水平迅速提高贡献巨大，但也是当前乡村发展滞后的问题根源。雄安新区三县农村居民点用地占建设用地总量均超过50%。其村庄密度较大，村庄占地和居民占有宅基地利用较为粗放，村民数与宅基地数量相关性较差。

本文在借鉴我国宅基地制度试点地区改革经验，在保障农户“住有所居”、保障农民生活富裕的基础上，提出雄安新区宅基地可以选择A、B、C三种模式进行分类试点。本文认同分段实施方式，首先由当前A模式向B模式改革，在B模式成功的基础上，向C模式转变。