西双版纳国家级自然保护区野生动物肇事补偿现状及缓解对策

谢文芳，宋军平，苏海萍，岩 丙，王巧燕

(1.云南西双版纳国家级自然保护区曼稿管护所，云南 勐海 666200;2.云南西双版纳国家级自然保护区勐仑管护所,云南 勐腊 666300；3.云南西双版纳国家级自然保护区生态旅游管护所，云南 景洪 666100;4.云南西双版纳国家级自然保护区尚勇管护所，云南 勐腊 666300；5.云南西双版纳国家级自然保护区科学研究所，云南 景洪 666100)

1991—2009年西双版纳全州累计有 153 080 户农户遭受野生动物的侵害，损失粮食作物 7 603.08 万 kg、牲畜 5 152 头，人员伤亡198人，直接经济损失达2.58亿元，涉及受灾人口近76万人。虽然西双版纳州政府对受灾农户给予了一定的经济补偿，但各损失种类补偿只占其市场价格的5%～10%。2010年西双版纳开始实施野生动物亚洲象公众责任保险试点工作，投保金额为260万元，保额为300万元，实际理赔439万元[1]，野生动物肇事由政府补偿转为保险公司赔偿。据此，2011年西双版纳州有关部门与中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳中心支公司合作，签订野生动物公众责任保险合同，实行“政府部门投保、保险公司理赔、受灾群众获益”，扩大了肇事野生动物投保种类，由单一的亚洲象物种推广到珍稀野生动物物种。本文通过收集2011—2018年野生动物肇事及补偿统计表、年度保险理赔金额等资料，对野生动物责任险实施以来存在的问题、采取的措施以及现状进行分析，找出缓解人与动物冲突的方法及措施，为野生动物的保护与发展找到可行之路。

1 材料与方法

1.1 研究区慨况

西双版纳国家级自然保护区(以下简称“保护区”)地处云南省西双版纳傣族自治州境内，位于21°10′～22°14′N，100°16′～101°15′E，由地域上互不相连的勐养、勐仑、勐腊、尚勇、曼稿5个子保护区组成，分别座落在勐海、勐腊、景洪两县一市，保护区总面积 2 474.39 km2，其中勐养子保护区 1 029.13 km2，勐伦子保护区105.34 km2，勐腊子保护区939.94 km2，尚勇子保护区321.85 km2，曼稿子保护区78.13 km2。保护区分布在西双版纳州景洪、勐腊、勐海一市二县境内的22个乡(镇)中。保护区内及周边村寨有299个，其中：保护区范围内122个，周边177个。保护区属季风热带北缘季雨林区，是中国唯一有几个动物区系会萃地区，以保护中国热带北缘季节雨林、季雨林和珍稀动植物种群为主。动植物资源丰富，已记载的脊椎动物有727种，约占全国种数(3 317 种)的1/5，占云南省种数(1 836 种)的1/3[2]。主要有以亚洲象、印支虎、水鹿、黑熊、云豹、金钱豹、印度野牛猕猴、灰叶猴、绿孔雀、犀鸟等为代表的珍稀濒危特有动物。

1.2 数据来源

研究数据来源于西双版纳州野生动物公众责任险理赔数据。

1.3 数据收集方法

中国太平洋财产保险股份有限公司云南分公司理赔员、林业和草原局、林业站、保护区管护局以及护林员等针对于野生动物损害地点，进行实地踏查，测量或估测损害农作物的数量和损失。

1.4 补偿标准

补偿标准农作物以亩为单位计算，经济作物以株为单位计算。房屋及附属设施限额10 000元，人员死亡、伤残赔偿限额为20万元，医疗费用赔偿金限额为10万元。补偿金额随着市场经济的波动和变化而有所调整，具体如表1。

2 结果与分析

2.1 野生动物肇事现状

2011—2018年受到野生动物肇事危害的保护区内及其边缘的村寨，最低的是2011年84个，最高是2013年232个，分别占总数的28.1%和77.6%。野生动物肇事造成的经济损失主要包括粮食、经济作物、财产损失以及人身伤害。调查期间共有 14 340 户农户受到野生动物肇事损害，共损失 2 322.049 7 万元，占全州野生动物损害总金额的22.1%，其中毁坏农作物 1 317.1217 万元，经济作物 915.666 8 万元，畜牧 72 850 元，财产损失 83 025 元，其它 73.673 7 万元(包括人员伤亡8，其中伤5人，死亡3人)，补偿率达到99%以上(表2)。

2.2 主要的肇事野生动物

西双版纳保护区动物资源较为丰富，大型的哺乳动物较多，如亚洲象、野猪、黑熊、印度野牛、灵长类以及一些食草动物，对保护区内及周边的社区居民造成一定的经济损害。2011—2018年，亚洲象累计肇事损害总金额占保护区野生动物肇事总金额的93.4%，是主要的野生动物肇事物种，其次是野猪肇事，占总金额的3.2%，其它肇事的动物还有黑熊、印度野牛、偶蹄类和灵长类等，占总金额的3.4%(表3)。

表1 2011—2018年野生动物公众责任险补偿标准

注：人员伤亡赔偿限额为20万元，其中一次性死亡赔偿金为20万，残疾赔偿金限额为20万，医疗费用赔偿金限额为10万元[3]。

表2 2011—2018年西双版纳保护区野生动物肇事损害占全州野生动物肇事损害总金额的比例

表3 野生动物肇事损害占保护区野生动物肇事总金额的比例

2.3 野生动物肇事补偿现状及存在问题分析

2.3.1野生动物肇事补偿现状

2004年以前野生动物肇事补偿资金主要由省、州、县各级政府共同筹集。2005年省政府一次性给予西双版纳州400万元补助，2006年以后由中央财政每年专门补助500万元。各级政府也加大了野生动物肇事补偿资金的投入。但这些每年筹集的补偿资金仅占当年野生动物造成的直接经济损失7%左右[1]，导致补偿标准过低。2008—2010年国家财政部、国家林业局连续3年在西双版纳州实施了野生动物肇事补偿试点工作。补偿标准的提高缓解了野生动物保护与肇事的矛盾和冲突。在此基础上，2010年西双版纳开始实施野生动物亚洲象公众责任保险试点工作，由西双版纳州有关部门与中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳中心支公司合作，签订野生动物公众责任保险合同。2010年投保金额为260万元，补偿率达99.5%，投保效果较好。基于此，2011年扩大了肇事野生动物投保种类，由单一的亚洲象推广到全部受保护的野生动物。每年的投保金额也在不断加大，从2010年260万元增至2018年 1 670 万元。2011年投保金额为660万元，实际补偿金额约为996万元，2013年投保金额为770万元，实际补偿金额约为 1 559 万元，投保金额远远低于实际补偿金额。2014年西双版纳政府加大投保金额，从660万元提升到 1 670 万元，提高了60.5%。2011—2018年西双版纳保护区补偿金额最高达464万元，最低为154万元，其每年的补偿金额分别占全州补偿金额的29.5%、23%、21.8%、21.7%、19.1%、14.6%、17.6%、27.8%(图1)。

图1 2011—2018年投保金额与野生动物实际补偿金额Fig.1 Insured amount and actual compensation for wildlife accidents from 2011 to 2018

2.3.2存在问题

1)野生动物肇事涉及范围广，野外查勘工作量大

保护区分布在西双版纳州景洪、勐腊、勐海一市二县境内的22个乡(镇)中，保护区内及其周边村寨有299个。大部份的村寨都有不同程度的野生动物肇事，其中涉及村寨最多是2013年的232个村寨、2 354 户，占保护区内及其周边村寨的77.6%。 2012、2014和2017年有野生动物肇事村寨均超过了保护区内及其周边村寨总数的50%以上，涉及到的野生动物肇事受损户数最少为856户，最多为 2 354 户。目前野外查勘的工作人员主要有保险查勘人员、保护所和林业站工作人员、长期护林员、村干部等，大约150人左右。但野生动物肇事受损涉及的范围较广，面积较大，受损地区多为山区、半山区等交通不便、生活较为困难的区域，致使野生动物肇事野外查勘的工作量大，范围广，许多地区不能及时定损，造成定损难度加大，理赔依据不充分。

2)野外查勘标准定性难度大

由于野生动物肇事补偿政策性较强，要求准确把握野生动物肇事补偿范围和补偿对象。野生动物肇事造成的经济损失主要包括粮食、经济作物、财产损失及人身伤害。对于粮食作物和经济作物的查勘标准定性较难，受损时间直接影响产出。而对于有些损害后的农作物，存在补种后又被损害或一块土地重复定损的现象。

3)补偿价值标准缺乏依据

野生动物补偿金的价值核算是以市场价值为依据，在此基础上增减。但由于补偿标准没有进行价值评估，缺乏标准依据，没有考虑不同土地类型的产出以及影响农作物生长的环境因素，采用统一的补偿标准，这造成产出高的土地类型补偿较低。

4)补偿机制不完善，监管机制不健全

补偿标准过低，不能实现等价补偿，投保经费额度和下拨时间不稳定。相关部门参与度较低，对保险公司的监管机制不健全，没有约束保险公司履行服务协议的有效措施。保险公司对理赔工作参与度不高导致自身工作任务量增加，又因人员变动大，工作衔接问题多，理赔滞后，对一些时效性强的查勘定损存在一定困难。

3 缓解对策

3.1 改变种植结构

为了缓解野生动物肇事现状，在保护区周边的社区开展一些改变土地种植结构的试验，种植一些野生动物不喜食的物种，如勐腊、尚勇、勐养、勐仑子保护区周边主要种植橡胶、茶等经济林木，曼稿子保护区种植茶和沙松，在保护区与周边形成一道防护栏。体型较小的食草动物如野猪、水鹿、赤麂，性格较为谨慎，在人为活动频繁处活动较少。而亚洲象体型较大，没有天敌，所以常常会穿过橡胶林、茶地进入生产劳动区，致使受损面积、范围加大。因此，改变种植结构时需考虑社区发展、野生动物栖息地的恢复和种群调控等相关因素。

3.2 恢复与改善野生动物栖息地

目前保护区周边的橡胶、茶等经济作物的种植面积较大，亚洲象等大型的野生动物栖息地面积减少，破碎化严重，致使有亚洲象活动的区域受损严重。西双版纳保护区主要是采用2种方式进行栖息地维护:①人工辅助,通过有计划地烧除林下草本、枯枝落叶，在不改变大环境的情况下，促进草本层的演替，为大型食草动物提供丰富的食源；②人工种植野生动物喜食的物种(本地物种)，在保护区实验区内选择部分区域作为野生动物食物园种植基地，种植草本等大型食草动物喜食的植物，通过改善栖息地环境，减少野生动物毁坏周边社区作物的频次及机率。建议扩大栖息地恢复的面积和范围，在保护区、国有林以及集体林通过计划烧除、人工辅助更新的方法，逐步改造为野生动物适应栖息地。

3.3 建立与完善政策法规及补偿机制

针对目前存在的补偿标准过低，2011—2018年野生动物肇事保险补偿也在不断地提高补偿金额，每年的投保金额也在不断加大，从2011年660万元增至2018年 1 670 万元，增加率为60.5%。补偿项目越来越细化和规范，补偿标准也随着市场经济的增幅不同程度地提高。野生动物肇事补偿机制的完善，一定程度上缓解了野生动物与人的矛盾与冲突。但由于资金的不足，补偿价低于市场价格。《野生动物保护法》也明确规定因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿。当地政府也根据相关的规定制定了《西双版纳州野生动物肇事调查统计及补偿兑现管理办法》。但由于地方财政不足，补偿资金没有着落。建议国家财政部门应设立专项的“生态补偿基金”，将野生动物损害补偿机制纳入生态转移支付等。完善我国重点保护野生动物肇事经济补偿的政策法规，对因保护野生动物丧失发展机会，受到人身伤害及财产损失的群众给予足额的补偿，由受益的全体公民共同承担这一部份的损失[6]。

3.4 调控种群

近年来，随着保护工作力度不断加强，野生动物的种群数量得到不同程度的增加，在野生动物种群增加的同时，也出现了新的问题，部分区域野生动物数量增加，影响当地生态平衡，野生动物伤害人身财产安全事件不时发生。针对上述情况，应对陆生野生动物的种群、数量、生态平衡状况等进行调查、监测和评估。对因某些野生动物数量增加过多影响生态平衡、威胁和损害群众人身财产安全的，通过种群调控的措施，科学评估，按照规定报经批准后合理猎捕或迁移。通过人为干预调控其野生种群的数量及分布，维持生态平衡，减少受灾严重区域的压力。

3.5 开展野生动物肇事防范宣传

近年来，野生动物肇事现象严重，肇事区域也越来越大，保护区管理部门以及一些国际组织在缓解、防范野生动物肇事上采取了许多相关的研究和措施。如针对亚洲象的防象沟、防象壁、电围栏、太阳能路灯、栖息地改造、亚洲象预警监测系统以及土地利用格局的改变等，这些措施在一定程度上起到了缓解野生动物肇事的作用。但由于维护及使用需要大量、长期的资金投入，致使这些防范措施没有大面积地推广及运用。再者，社区群众对于野生动物保护、肇事及补偿认识参差不一，影响工作的开展。应加强对社区居民的宣传教育，开展野生动物保护及防范意识教育，提高群众认知及防范野生动物肇事的能力。

4 结语

近年来，随着保护工作力度不断加强，野生动物的种群数量得到不同程度的增加，同时，也带来了一系列的矛盾和问题，如野生动物损害农作物，伤害人畜的肇事案件越来越多，严重危害到当地群众的生命、财产安全，影响了当地经济发展和社会稳定。野生动物肇事补偿机制、补偿标准直接关系到受害群众的生命安全和生产生活，关系到当地的经济发展和社会稳定。野生动物公众责任保险工作的开展，补偿机制的完善与健全，促进了经济和社会协调发展，一定程度上缓解了人与野生动物的矛盾和冲突，促进了野生动物保护事业的可持续发展。