关于城乡供水一体化建管模式可推广性的探讨

余 亮，刘祥飞

（1. 湖南百舸水利建设股份有限公司，湖南 长沙 410007；2. 湖南省核工业地质调查院，湖南 长沙 410011）

2016 年2 月1 日，国务院总理李克强到宁夏固原市中庄水库考察城乡饮水安全工程建设说“饮水安全不仅是民生工程，也是发展工程”。本文通过对武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程PPP 项目（以下简称“武冈市城乡供水项目”）的剖析、总结，探讨城乡供水一体化建管模式的可推广性。

1 武冈市城乡供水项目基本情况

1.1 工程规划

武冈市城乡供水项目严格按“城乡供水一体化、区域供水规模化、建管专业化”思路，因地制宜以全市五条主要山脊线为界将市域1 500 km2划分为五大供水片区：中部片区、南部片区、东部片区、东北部片区和北部片区。在五大片区内，根据水源、人口及工商企业分布情况，综合确定供水规模和工程规划方案：

1）水源点选择。选择全市区域内水量丰富、供水保证率高的4 个大中型水库为水源点：东风水库、孔家团水库+大圳灌区的麻林水库、大水江水库、威溪水库。当城区原第三水厂水源威溪水库水量不足时，从“孔家团水库+大圳灌区”引水到城区的原笫三水厂，解决了城市第二水源问题，城市饮水更安全，并且，第三水厂扩建后，可以向城市周边的北部片区乡镇供水。

2）水厂规模。根据所选水源点，新建3 个规模化水厂孔家团、高原和东风3 个近期各1 万t/d、远期2万t/d 水厂；扩建县城第三水厂，从原来的5 万t/d，增加到10 万t/d。

3）管网布设。新建水厂至乡镇、村的骨干供水管网约426 km，主管管材主要釆用涂塑防腐钢管，入户支管网充分利用国家“十一五”、“十二五”期间农村安全饮水项目建设的供水工程管网。同时，五大片区之间骨干供水管网实现互联，在某一片区出现供水紧张的时候，可以从相邻片区调水，在武冈市全市范围内形成与电网、路网并驾齐驱的供水管网。

4）因地势太高规模水厂不能覆盖到的乡村，以原34 处新建单村联村工程和1 500 口水井供水。

1.2 项目投资

项目概算总投资80 304 万元，注册资本金按总投资的25%出资为20 076 万元，由武冈市城乡供水有限公司与中标社会资本按25%：75%的比例出资。注册资本金之外其余75%的项目所需资金由中标的社会资本方以项目公司为主体通过银行贷款或其他融资方式筹集。

1.3 建管方式

1）建设方式。项目采取PPP 模式中BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、ROT（扩建-运营-移交）形式。项目建设工期2 年，由湖南省交水建集团有限公司（湖南百舸水利建设公司+湖南路桥建设集团）负责建设，主管网建至乡镇、村口。农村配套管网充分利用现有管道或由政府配套资金建设。

2）营模式。项目运营期28 年，项目水厂由项目公司统一运营管理，派驻经验丰富的专业化管理团队，并对项目公司收费范围内管网进行维护，政府方进行监管并通过绩效考核支付可行性缺口补贴。项目公司对原有存量水厂人员242 人，经培训合格后，全员接收，在SPV 项目供水公司上岗，确保原有工作人员安稳。

1.4 项目进展

项目从2018 年12 月份正式开工，目前县城第三水厂扩建土建部分完工，东风、高原水厂土建完成约60%，孔家团水厂正进行三通一平作业，主要供水管网安装全面铺开。项目贷款已落实。

2 武冈模式初步总结

武冈市城乡供水一体化模式（简称“武冈模式”）是武冈市人民政府通过PPP 模式引入专业化的社会资本方，以市域为整体对供水进行统一规划、统一建设、统一管护，实现城乡“同网、同质、同价、同服务”，使武冈市城乡居民用上安全、优质的放心水，使武冈市城乡供水走上良性健康发展道路，助推城乡融合发展。经初步分析，武冈模式特点主要体现在以下五个方面：

1）城乡一体。打破供水行政、地域、所有制分割。原来城乡供水主管部门不同、城乡间独立供水、供水企业有国企和私企。武冈模式实现武冈市全市范围内供水由新组建的湖南武冈湘水水务有限公司公司统一运维，为农村与城市提供无差别服务。

2）筹资多元。项目投资筹资来源为社会资本方资本金出资、武冈市政府出资、省政府奖补资金以及由社会资本方负责的项目融资资金。多元筹资减轻了市财政压力、加速了水利部对农村安全饮水巩固提升“三化”要求的推进与落实。

3）建管科学。项目从规划开始，按“城乡供水一体化、区域供水规模化、建管专业化”思路，城乡供水统一规划、统一建设、统一管护，更为科学。通过“大水源、大水厂和大管网”的规划，提高供水保证率和水质合格率、减少供水漏损率；智慧水务管控，综合提高服务水平，为人民提供放心水、幸福水。

4）优势互补。政府方、社会资本方，各自发挥优势。政府负责项目存量资产的整合、项目公司运营监管，并通过绩效考核手段支付给项目公司政府可行性缺口补助，承担了应有的社会责任；社会资本方省水利投资公司融资、省交水建集团专业化建设，使项目资金有保障、建运专业化。政府与社会资本齐心协力把项目打造成放心的民生工程。

5）效益兼顾。社会效益为主，有一定的经济效益。项目统筹解决了供水区域扶贫攻坚安全饮水问题，满足了人民对高品质自来水的要求。引入社会资本，新建水厂设施并利用新增投资，整合并充分发挥国家“十一五”、“十二五”期间农村安全饮水项目投资效益，使居民得实惠、企业得发展、政府得民心。

3 武冈模式在项目建设管理中需要完善事项

武冈模式是湖南百舸水利建设股份有限公司与武冈市政府对城乡供水统一建设管理的具体实践，因没有类似项目做参考，需要创造性地运用湖南省水利厅提出的“城乡供水一体化、区域供水规模化、建管专业化”和“大水源、大水厂、大管网”思路对项目进行规划、实施。笔者通过“回头看”发现在实施过程中存在需进一步完善的事项：

1）项目规划方面。项目虽然在“三化”、“三大”方面把握准确，但忽视了管网布设细节，管网设计存在“纸上谈兵”的问题。项目设计虽然进行了多次现场踏勘，城乡供水一体化设计面广、线长，难以全面到位，使用现场踏勘与地形图结合方式进行管网设计。在进行技术设计时，发现初设与现场存在不符情况，难以按计划出设计图纸，致使整个工期后延，需要进一步加强现场踏勘并结合原有管网实际情况，进行规划设计。

2）项目管理方面。项目主要参与方政府项目实施机构、大小股东各方、项目公司、施工总承包方等各方的利益和关注重点不同，应明晰各方权责，及时建立健全管理体系，制定相应的管理办法、流程。例如，建设期政府对本项目管理人员多、责任不明晰，造成“都想管、又不想负责”等问题。

3）项目施工方面。施工方虽然组织了精干力量，但在施工前期对水厂施工的重点和难度认识不够，没有对水厂混凝土薄壁结构以及防水性能、管道施工细节等引起足够的重视，造成局部返工。今后工程施工在做好安全文明施工的同时，应加强精细化管理，进一步做好岗前培训、技术交底，做好每一块模板安装、每一根钢筋制安、每一仓混凝土的振捣浇筑。

4 城乡供水一体化建管模式可推广性的探讨

1）城乡供水一体化可推广性分析。城乡供水一体化得以成功的关键和重点是市县政府重视，打破部门、城乡和所有制界限，统一城乡供水市场。武冈模式能得以实践和推动主要依赖以下三个方面：一是政府重视统一城乡供水规划。以全市域为整体，根据地势地貌、水源条件等分片分区供水，布置水厂位置；根据人口分布、工商业发展程度等确定供水规模。二是以原县市自来水公司人员为主体组建湖南武冈湘水水务有限公司，并由其统一管理，全市整合的新老水厂也由该公司统一经营，专业化规范管理，形成了良好的管理机制，也保证了老水厂人员思想稳定。三是制水工艺先进，水质好，水量保证率高，确保用户满意良性运行。根据不同水源，选用相应稳定的制水工艺，建设高标准的供水管网。从以上三个方面着手，使城乡统一供水能走上良性发展道路。

2）PPP 模式在城乡一体化项目上的可推广性。城乡供水一体化项目是一项民生工程，中央、省委省政府从政策上鼓励大力支持，在市县地方财政承受能力允许前提下，PPP 模式是可推广的。利用PPP 模式，引入专业化公司以城乡供水一体化的方式投资建设运营供水企业,既解决了政府想做而资金不足、企业想投资供水项目但对农村供水投资效益不佳不感兴趣的问题，又能发挥政府和社会资本方各自优势, 提高投资建设使用和供水公司运营效率, 使政府得民心、企业得发展、人民群众受益得实惠，实现政府、企业和人民群众三方共赢。

3）结合城乡供水建设应急备用水源、为城市供水提供第二水源。武冈市城乡供水项目根据武冈独特的地形，创造性地把五大片区之间骨干供水管网实现互联，在某一片区出现供水紧张的时候，可以从相邻片区应急调水，为解决城市应急水源问题提供新思路。另一方面，在城乡供水一体化项目规划时，统筹考虑城市应急水源或第二水源，可加速城市应急备用水源及第二水源的建设，减少重复建设，避免浪费。

5 武冈模式推广的意义

1）武冈模式为解决农村安全饮水问题提供了一种可行的思路。按照《湖南省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》中要求的2020 年水质合格率达到78%，全省待巩固提升人口为586 万人，若按照2020年全面建成小康社会的要求，水质全面合格达标，全省仍有1 768 万人安全饮水需要巩固提升，武冈模式推广能快速解决这些人口的饮水问题，加速全面小康社会的建成。

2）经济效益可行,社会效益巨大。仅湖南省全省以城乡供水一体化模式推广后形成的供水产业规模测算：全省共88 个县市参照“武冈模式”实施城乡供水一体化，总供水规模预计将达到1 408 万t/d，日经营收入将可达到2 166 万元，随着水价、用水量的增长将形成年总产值近百亿元的产业规模。

同时，社会效益巨大，武冈模式解决农村饮水安全问题，大大减少了“因水致病，因病致贫”出现几率；带动了建材、劳务等行业的发展，从而拉动当地经济，扩大内需；饮水问题的解决增强了广大人民生活幸福度。

3）省级国有企业强强联合，围绕省委、省政府为民办实事中心工作主动担当作为。湖南省交水建集团公司和湖南省水利发展投资公司发挥各自优势强强联合，与市县政府共同建设运营农村饮水安全巩固提升工程，积极探索城乡供水一体化建设新模式，是省级国有企业主动担当，紧密围绕服务省委、省政府战略部署和中心工作，聚焦发展实体经济、做强做大主业的创新实践，在全省农村安全饮水巩固提升工程建设中起到了示范引领作用。以点带面，将推进湖南省“十三五”农村饮水安全巩固提升目标的早日实现，助推城乡融合发展。