世界银行制裁措施及制裁下的合规体系构建

何园媛 胡静

“一带一路”的背景下，中国企业走出去既是机遇也面临着挑战。世界银行集团（World Bank Group，后称“世界银行”或“世行”）连同其他多边发展银行积极资助“一带一路”国家和其他发展中国家的项目，为中国企业提供资金支持；但与此同时，世行要求项目参与者诚实守信，不得从事欺诈和腐败等行为，否则将受到制裁。

根据世界银行官方网站发布的数据，截至2018年底，共有93家中国企业受到世界银行处罚。2019年6月4日，世界银行将649家中国企业纳入了“禁令黑名单”（List of debarred firms and individuals），受世行处罚的中国企业数量飙升至789家。截至2019年7月16日，共计806家中国企业被纳入该黑名单，受到世界银行处罚。（以上数据不包含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的企业或个人。）

世界银行的制裁主体及制裁行为

受世界银行制裁的主体范围非常广泛，参与世行项目的公司及其代理人都会受制于其制裁体系，并非只有“承接项目的人”才会受到制裁。包括以下七类：（1）世行资助合同的投标人；（2）直接采购合同和世行资助合同的供应商；（3）承包商及其代理人；（4）分包商；（5）顾问和子顾问；（6）服务提供商；（7）贷款收益的任何接受者及其代表。

世界银行的《反腐败指导方针》中规定了腐败、欺诈、共谋、胁迫和妨碍等“应制裁行为”。企业或个人直接或间接地提供、给予、接受或索取任何有价值物品，不正当地影响另一方即构成腐败行为。通过任何作为或不作为蓄意或肆意误导或企图误导某一方，以谋取财务等利益逃避义务即构成欺诈。共谋是指双方或多方之间共同图谋达到不正当目的，包括不正当地影响另一方的行为。而胁迫行为是指直接或间接地危害或损害（或威胁虚弱或损害）任一方或该方的财产，不正当地影响某一方。妨碍行为包括：故意销毁、伪造、窜改或藏匿对调查有重要意义的证据、或向调查人员作出虚假陈述，以图严重妨碍世界银行对被指控的腐败、欺诈、施加压力或串通行为进行调查，和/或威胁、骚扰或胁迫任何乙方使其不得透露与调查相关的所知信息或参与调查；或企图实质上阻碍世行进行调查和行使根据合同条款所赋予世行的审计权利的行为。

世界银行的两级制裁体系及制裁措施

世界银行的《反腐败指导方针》中规定了腐败、欺诈、共谋、胁迫和妨碍等“应制裁行为”，针对这些行为，世界银行通过两级行政程序予以制裁。

世界银行独立制裁体系的第一层级为资格暂停与取消办公室（The Office of Suspension and Debarment ， OSD）。当有充足的证据表明被指控的个人或公司存在应制裁行为，OSD将暂时地暂停该个人或公司获得世界银行资助项目合同的资格，并向其发出包括指控、证据和建议的制裁措施的“通知”。若该公司或个人对OSD的指控或建议的制裁措施未提出异议，OSD将会对其执行最终制裁措施。

世界银行独立制裁体系的第二层级为制裁委员会（The World Bank Group Sanctions Board）。制裁委员会由7名外部法官组成，是世界银行集团资助的发展项目中所有有争议的不当行为案件的最终决策者。一旦制裁委员会做出决定，该决定立即生效且是终局的，任何主体都不能对该决定进行申诉。

世界银行的制裁措施共有五种，包括谴责信、恢复原状、附条件的免予取消资格、附解除条件的取消资格、取消资格或永久取消资格。

1.谴责信（Letter of Reprimand），即向被制裁方发出公开的斥责信。

2.恢复原状（Restitution），指向政府或欺诈和反腐败的受害者退还所有不正当所得。

3.附条件的免予取消资格（Conditional Non-Debarment），指被制裁方若在规定时间内遵守一定的条件，如采取改进措施、建立全面的合规体系、实施合规计划或者赔偿损害，则能免予制裁。

4.附解除条件的取消资格（Debarment With Conditional Release），指被制裁方在规定时间内被取消资格；其后满足采取改进措施、建立全面的合规体系、实施合规计划或者赔偿损害等特定条件，则能解除制裁。

5.取消资格或永久取消资格（FixedTerm Debarment），指被制裁方在规定的期限内或永久被取消参与世界银行项目的资格。

2018世界银行制裁体系年度报告指出，附解除条件的取消资格是世界银行制裁措施的“基线”，也是世界银行默认或者最频繁使用的制裁方法，其目的在于鼓励被制裁方采取补救措施并进行内部整改。

案例分析：世界银行制裁中国某集团公司

2019年6月5日，世界银行以涉嫌格鲁吉亚东西公路走廊改善项目的不当行为为由，对中国某集团公司A公司及其全资子公司B公司和C公司发布了为期9个月的禁令。

该项目的目标包括降低格鲁吉亚公路走廊区的道路使用者成本，并加强道路部门管理道路网络的能力。上述三家公司受制裁原因在于，在公路建设合同的资格预审和招标过程中虚假陈述B公司人员和设备的信息以及集团内其他实体的经验的资料。而在世界银行的行政制裁体系中，这些行为被视为世界银行采购指南所定义的欺诈行为。

该禁令即是世行与A公司、B公司、C公司达成的涉及公路建设合同采购过程中不当行为的和解协议的一部分。除上述三家公司已于2017年和世界银行达成单独的和解协议外，该禁令还延伸至中国某集团公司下属的730家受控附属公司。

该事项最终通过和解协议得到解决。9个月禁令期满之后，上述三家公司及其730家受控附属公司将在24个月内附条件的免予取消资格。在此期间，只要履行和解协议规定的义务：（a）满足公司合规条件，符合世界銀行的诚信合规官（ICO）的要求；（b）与世行充分合作；（c）完全遵守和解协议的条款和条件，将再次有资格参与世界银行资助的项目。如果违反前述义务，附条件的免予取消资格将转为附解除条件的取消资格，直至履行义务为止。和解协议根据，上述三家公司对其责任的承认、所采取的自愿补救和纠正措施以及其他减轻因素，规定了对禁止期的缩短。作为解除制裁的条件，三家公司及其关联公司承诺以符合世界银行集团诚信合规指南中规定的原则和方式加强其诚信合规计划。

中国企业应如何应对

上述被世界银行制裁的案例提醒我们，中国企业在走出去的实践过程中，需要建立全面的合规体系，克服自身合规体系不完善和经营合规环境欠佳的弊端，避免受到世界银行集团等金融机构的制裁。

对于前述“附条件的免予取消资格”和“附解除条件的取消资格”两种世行使用最为频繁的制裁措施，被制裁方只有在满足某些特定条件（如实施合规计划）下才能免予制裁或解除制裁。因此，被制裁方需要按照《世界银行诚信合规指南》（下称“《诚信合规指南》”）的要求建立并运行合规体系，从而免予或解除制裁，恢复参与世行资助项目的资格。

《诚信合规指南》要求企业从以下几个方面建立或完善诚信合规计划：

1.企业行为准则中要明确列明“禁止不当行为”，如欺诈、腐败、共谋和强迫等行为。合规责任要落实到领导层、合规部门和普通员工个人三个层面。

2.诚信合规计划需对不正当行为的可能性进行初步（或更新的）综合风险评估，并定期地审查和更新。

3.企业所有人员对不当行为都有报告义务；企业应提供有效的合规培训活动、采取适当的激励措施，鼓励各级人员遵守该计划，并实施关于被报告或发现的不当行为和其他违反合规计划的行为的调查程序。

4.从财务、合同义务、决策过程三个方面进行合规的内部控制；对拥有决策权或影响业务结果的员工进行尽职调查；建立涵盖礼品、款待、娱乐、旅行或其他费用的控制和程序。

5.对与企业有重大业务关系或有影响力的商业伙伴采取预防、发现、调查和纠正不当行为的措施，防控不正当行为。如：对商业合作伙伴进行尽职调查；将企业的合规计划明确告知商业合作伙伴；完整地记录与商业伙伴之间的业务关系；确保通过合法渠道向商业伙伴支付适当、合理的报酬；监督和商业合作伙伴之间的合同执行情况并定期审查等。

（作者单位：国浩北京办公室）