如何保持应急物流系统的预见性和可持续性？

张强

在本次抗疫的持久战中，应急物流体系成为世人关注的核心环节，也是备受诟病的瓶颈所在。为此，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，明确将健全统一的应急物资保障体系作为完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系的五大改革任务之一。未来不仅是要按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则健全机制和预案，还要重点构建集中生产调度的国家储备体系、统一的国家应急物资采购供应体系。这也就涉及应急物流的重构，要能够根据某一地区突发公共事件可能发生的频率及预计的应急物资需求情况，建立应急物资的规划、生产、储备、应急采购和流通体系，以便在突发公共事件发生后能够在有限的时间、空间和资源约束下将应急物资运达应急需求点。

面对这一重大任务，究竟如何重构我国的应急物流体系呢？应急物流已经成为现代供应链管理中的重要命题，也是联合国人道工作集群（cluster）体系的十一个子系统之一。本文会具体从应急物流体系重构涉及的管理技术、社会治理和面向未来的韧性理念等三个层面进行深入剖析。

应急物流体系重构是一个模糊性下涉及多目标优化的管理技术问题

应急物流相对常态下的物流状态，会存在许多差异，不仅是在物资、运输载体、流程和速度上有着不同的要求，更为重要的是供需双方的信息对称性。常态下，物流的供需双方都是明晰的，为此需要讨论的更多是运输时间、流动成本以及安全性等问题。但突发事件发生后，尤其是在重大突发公共卫生事件发生机理和可能影响双未知的情况下，第一时间很难清晰确定供需各方的信息。

应急物流不是以经济效益原则为目标，而要以时间效益最大化和灾害损失最小化为根本目标。

到底需求什么？谁是主要需求者？哪里是最重要的保障区域？什么样的设备是符合需求的？一系列因素都是在事件发展过程中逐步得到确认的。也就是说，应急物流不是以经济效益原则为目标，而要以时间效益最大化和灾害损失最小化为根本目标，必须在不确定的情况下争分夺秒，以实现对应急需求最大可能的快速和精准化响应。当然在此前提下需要考虑尽量降低应急物流成本，这就意味着应急物资保障必然会涉及物资的规划、生產、筹措、储备、运输、中转、分发、配送等多个环节以及政企社、公民等多元主体，应该是一个公共物流、商业物流和公益物流有机结合的复杂系统，需要进行全系统、全流程、全链条的设计和组织。具体不仅涉及系统优化的核心问题，即研究应急物流定位—路径问题（ Location-Routing Problem， LRP），还会涉及物资分类管理等供应链管理问题。每一个细节都会影响成败，不仅是最后一公里，还有起初一公里以及最后一百米！

对于这样一个模糊性下涉及多目标优化的管理技术问题，我们需要关注以下核心问题。一是需求数据的准确性。这既涉及实时性需求评估的问题，例如本次抗疫过程中，战疫的三条防线提出的需求都是在不断动态调整的;还会涉及需求预测问题，如何针对不同区域的风险特征进行科学预测，从而开展应急物资储备和产能储备规划。此次抗疫中人工智能技术的使用也带来了较为显著的助力作用。二是交互数据的标准化。这既包括如何准确提供需求和供给的物资清单，进行4W（who/what/when/where）等表单工具的推广使用，还涉及交通通行证、物资合格证等一系列管理流程的标准化。当前各系统、各部门都有着不同的管理体系，需要通过标准化来实现一体化，降低物流的交易成本。三是供给的多元性。这里谈论的多元性，不仅是针对医疗物资，更为重要的是对多元主体差异性需求的回应。例如一些特殊群体的物资需求，如老幼残障人群的特殊需求，如妇女所需的卫生巾、安全裤的问题。四是应急物流储备金的问题。需要完善应急物资储备金制度，不仅建立资金池，还要优化响应程序以及针对不同市场主体的合作机制。五是风险管理机制。在突发公共卫生事件中，不仅要注意废旧医疗物资处理，还要关心高风险下的物流人员保障问题，这就需要我们建立相应的应急物流风险管理体系。六是专业化能力建设的问题。一个完善的应急物流体系不仅需要在应急管理指挥架构中专项管理，还需要在不同流程中加强物流专业力量的充实。这就需要有专业化、系统性、常态化的队伍建设，同时经常性开展军民融合、实战化、常态化的应急演练。除此之外，我们还需要关注国际和国内协同、应急物流的效率评估等问题。

应急物流体系重构是一个需要多元主体有效协同的社会治理问题

在战疫实践中，我们不难发现除了政府部门的全马力运行之外，招商局、顺丰、传化集团、菜鸟、货拉拉等知名物流企业都纷纷提供专项抗疫服务，深圳壹基金公益基金会、中国扶贫基金会等公益基金会和各类社会组织都积极参与了应急物资的采购和递送。为此，一个现代化的应急物流体系不仅仅是政府单一的物资管理体系，更是一个“牵一发而动全身”的治理系统，是党的十九届四中全会明确的社会治理创新格局的具体实践。有机融合政府递送的公共服务、市场提供的商业服务和社会组织供给的慈善服务，需要在三个层面做好制度设计。

一个现代化的应急物流体系不仅仅是政府单一的物资管理体系，更是一个“牵一发而动全身”的治理系统。

一是完善的应急法律保障。在2007年出台的《突发事件应对法》中，第三十二条中已经明晰了政府的主体责任，并在第四十九条、五十二条、六十三条明确了对相关的调用、征用以及责任条款，但在实际的执行中，缺少执行细节的解读，以致很难有效保障各部门的相应责权，也就影响了协同作用的发挥。这一点亟待完善，要在法律法规层面保障应急物流的体制机制、指挥流程、组织协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面有法可依，也使得政、企、社以及军队在力量与资源融合上有可操作的法治支撑。除此之外，需要关注的是本次抗疫中也会涉及国内外物资的采购和运输问题，其中的清关程序和条款也影响重大，为此既要在国内法规中完善进出口等管理程序，也要参与国际灾害法等国际法律环境的完善。

二是完善的应急管理体制顶层设计。应急物流体系只是应急管理体系中的一环，其优化还有赖于整体上的应急管理制度改进。在十九大之后，我国统筹了11个部门13项应急救援职责以及5项国家指挥协调机制职能，新建了应急管理部。但需要注意的是，当前应急管理部的职能主要针对自然灾害和安全生产。虽然说SARS引发了中国应急管理体制的建设，但近年来，在公共卫生体系的投入还未受到重视，疫情信息发布、疫情防控物资调度等职能相对独立的卫生防疫体系尚未建成，也没有与变革中的应急管理部门有所交流和衔接，这也进一步导致了本次疾控机构定位和职能发挥备受质疑的局面。为此，一方面，要充分发挥应急管理部门作为综合性部门和各专业性部门之间的联动性，特别是强化战略和信息层面的调动性;另一方面，在本次启动的党中央疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的基础上，构建国家应急管理委员会的顶层设计，从而实现各类突发事件的统筹应对。

三是有效的协同机制。这里的协同不仅指政社之间的协同，还涉及社会组织之间以及和企业合作的立体建构。国际上不仅是在联合国的仙台减灾框架中给予全社会协同高度重视，而且很多国家也都有制度化建设的经验。其中美国救灾志愿组织联盟（NVOAD）作为成功运行四十多年的社会组织，不仅成为美国社会组织灾害应对的枢纽型行业机构，还获得美国政府的认可，于1997年与美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）签署了正式备忘录，成为国家应急反应协调中心常设的社会组织代表成员，从而形成了政府与社会在灾害应对领域的立体性共治格局。2013年芦山地震之后，我国也有所推进，在智库的建议下创新推出了雅安模式，具体而言就是在党政层面正式建立服务社会组织和志愿者的指挥部职能分组、建立常设性运营中心和一系列的精细化工作流程，这些都是值得在下一步的应急管理体制建设中加以完善和推广的。在与企业的合作上，目前在常态下已经有了较为成熟的协议模式，就是公私合作伙伴关系（Public Private Partnership，PPP），只是需要在应急物流的具体领域如生产、区域性的供给中心，运输的实施等细节上进行具体设计。值得注意的是，在协同机制下一定要有统一的信息平台，可用于应急物流指挥调度，这样才能实时呈现应急物资需求、物流资源、通道及环境等信息。

应急物流体系的未来需要依赖于韧性社会的建设

风险的无处不在和风险治理资源的短缺是一个恒常存在的矛盾体。常态下的所有努力也未必能够穷尽所有的应急状态，面对不确定性的灾害风险压力，坦率地说，我们并没有最好的安排。在本次抗疫的过程中，应急物资的递送过程中出现了不少鲜活的案例，不仅政府、商业和公益多样物流渠道有机融合，而且企业和社区的开放性、创新性、本土化合作也发挥了重要作用。

风险的无处不在和风险治理资源的短缺是一个恒常存在的矛盾体。

这也给我们提出了一个重要问题，即在不可预测的扰动和变化的风险社会背景下如何保持应急物流系统的预见性和可持续性？看起来，仅仅依靠事先的预案安排是不够的，我们需要有连贯常态到非常态的创新思路。为此，韧性社会建设（resilience）提供了一种新的视角和理论体系来解决可持续发展的这一矛盾，引导研究者关注风险中的个体、组织和系统的資源和能力，从而实现了研究范式的转型。联合国减灾署（UNISDR）将韧性定义为暴露于灾害下的系统、社区或社会为了达到并维持一个可接受的运行水平而进行抵抗或发生改变的能力。国际学界认为，韧性指的是一个系统以及它的组成部分跨时空尺度组成的社会生态和社会技术网络在面对干扰时，维持或迅速恢复期望功能的能力，以及适应当前和未来变化的快速转型能力。韧性一般有四个主要的组成部分，即基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性。

从上述定义可以看出，韧性的关注点也经历了由从灾害中恢复能力转变为系统自身的抵抗与重组能力，再转变为系统不断适应和学习能力的过程，体现出应对不确定性的能力。相较于传统的应急管理，韧性更强调整个系统对各种风险的适应、恢复和学习转化能力。尤其是对于在高度不确定性的巨灾情境下，传统的以预案为中心、强化垂直执行的管理体系不能有效发挥作用，只有强调巨灾情境下地方政府、本地社区的韧性和适应性决策能力，激活社会力量的多元参与，夯实社区的风险应对能力，才能真正应对此次新冠肺炎疫情防控中由于病毒扩散带来的全域性特征以及病毒周期性带来的持久性特征，有效地发挥应急物流系统的响应效能以及整个应急管理体系的应对作用。