河口环境综合管理的美国经验及借鉴
——以美国“国家河口计划”为中心

鲁晶晶

(武汉大学 环境法研究所,湖北 武汉 430072)

“河口(estuary)”是河流的终端也是海洋的起点,指自然与外海相连接的半封闭海岸水体[1],其所具有的独特水动力、水质、水生态特征决定了其之于近海地区居民及海域水环境质量的重要性[2]。我国河口环境状况并不理想。国家海洋局《2017年中国海洋生态环境状况公报》显示,所监测的河口生态系统全部呈现亚健康状态,长江口、珠江口水质污染严重,为重度富营养化海域[3]。对河口区域进行特别保护与综合管理具有现实紧迫性。根据习总书记“陆海统筹、河海共治”治理格局的要求,“同住长江尾”的省市政府开始积极探索近岸海域综合管理,展开长三角“三省一市”海湾河口联防联治机制[3]，但是目前我国河口环境保护规则大多散见于海洋环境保护法律及水利规章。虽然国家在宏观战略层面对河口综合管理予以认可,但立法的滞后性导致河口综合管理的依据主要是政策性文件,法治化水平之不足导致难以应对我国“向海图强”新发展形势。放眼世界各国河口环境管理实践,美国的“国家河口计划”(National Estuary Program)自1987年实施以来取得了良好的环境效益与社会效果。至2017年,计划共保护并修复了超过200万英亩河口栖息地[1]。鉴于此,本文以美国“国家河口计划”为核心,尝试揭示其构造机理,以期对我国河口环境保护工作有所裨益。

一、美国“国家河口计划”的运行机理

美国“国家河口计划”是国会立法设立,环境保护署(EPA)指导实施,由联邦政府、地方政府、科研机构、企业、居民及其他利益相关方所组成的基于河口生态系统保护与修复的协作网络,通过制定并实施长期规划来解决造成河口环境退化的复杂性成因[1]。其本质是一种以生态系统为基础、以社区治理为依托的区域综合生态管理的实践活动。计划的实际运行是以河口生态系统为单位划分河口区域,由各区分别以河口环境保护与修复项目形式开展。根据河口区所辖政治结构、居民分布、自然环境现状与当地习俗不同,项目运行程序与管理体制的设定具有相当大的自由度与灵活性,但其基本框架与程序原则由联邦法律统一规定。

(一)“国家河口计划”的规则设计

国家河口计划的法律依据来源于《清洁水法》1987年修正案与《河口修复法》(Estuary Restoration Act of 2000)。《清洁水法》(1987)第320条“国家河口计划”共11款,规定了“河口”“河口区”定义与术语界定;具有国家重要意义亟需综合保护管理的河口区提名方式和选择标准;管理大会的职能、职责、大会成员的组成;规划的批准期限。《河口修复法》(2000)将河口生态环境恢复提升为国家优先级任务,规定:(1)促进联邦层面的措施协同,使现有制度、项目相衔接；(2)建立并维持联邦政府与私主体间有效的伙伴关系；(3)对河口修复项目提供联邦资金与技术支持；(4)促进通用监测标准和方法的使用，要求所有项目按照通用监测标准评估修复工作的成效；(5)促进信息共享,要求所有项目资料与监测信息向公众发布，要求国家海洋和大气管理局(NOAA)建立国家级修复项目数据库[4]。

国家河口计划的实体规则采取“一区一法”形式，由各河口区依其禀赋制定综合保护管理规划(Comprehensive Conservation and Management Plan)。规划的基本要素包括:河口区环境现状、所面临的最紧迫环境问题、保护目标、行动计划、保障规划实施的资金措施与监控手段,以及沟通方案、教育方案等各区认为必要的内容。规划目标根据各河口区的环境特殊性来设定,应尽量具体可行,易于实施与评估。如坦帕湾(Tampa Bay)河口规划的目标之一是每五年至少恢复100英亩的低盐度潮汐沼泽,长期目标是1 800英亩以上[5]。

国家河口计划的运行由技术导则、程序规则及冲突解决框架等进行指导,如《国家河口计划监测导则》(Monitoring Guidance for the National Estuary Program)指导河口环境监测的技术问题;长岛海峡(Long Island Sound)《委员会成员资格评定指南》(Membership Evaluation Guidelines)规定了公正合理的委员会组成、委员会成员的资质要求、申请及批准加入委员会的程序等事项[6];冲突解决框架包括协议、规章或备忘录等。此外河口项目需要同时遵守其他相关法，如《清洁水法》中有关河口水质水量控制及签发许可证等规定，以及《海洋倾废法》(Ocean Dumping Act of 1972)中有关疏浚物管理、许可、再利用的地区间协作等内容。

(二)“国家河口计划”的管理体制

根据《清洁水法》(1987)第320条(a)款的规定,河口项目的议事机构为管理大会(Management Conference),至少每五年召开一次。管理大会由EPA代表、其他联邦政府机构、州/市政府、当地社区成员、研究者、企业领导、公益组织等利益相关者以委员会形式参会。各河口区管理大会结构有差异,但多数包括以下五个关键与会方[1]，见图1。

图1 管理大会内部组织结构

1.决策机构。来自各级政府的政策制定代表所组成的政策委员会(Policy Committee)在听取其他委员会的建议之后做出决策。其他委员会的主席也可列席政策委员会,使建议能向政策委员会充分反馈以保证决策民主性与科学性。

2.执行机构。来自各级政府机构的环境管理者(水行政部门、公共卫生部门、自然资源部门)组成的管理委员会(Management Committee)负责规划、战略、措施、年度工作计划和预算的制定与实施,并指导、监控日常保护工作与河口环境状况，同时负责与市民咨询委员会协作促进信息公开与公众参与。管理委员会在政策委员会指导下工作。科技咨询委员会及市民咨询委员会主席列席,确保所有成员对其职责有更清晰与整体化的了解。

3.专家组。由当地科研或学术教育机构代表组成的科技咨询委员会(Scientific and Technical Advisory Committee)负责选取样本、调查、监测、研究,为决策机构提供科学的监测数据、研究结果与行动建议,同时为计划实施提供技术与设备支持。

4.民众代表。由普通市民、公益组织、企业代表组成市民咨询委员会(Citizens Advisory Committee)。在河口区域较大,所涉人数较多的情况下,项目会设置市民代表遴选机制。

5.事务机构。河口项目设立项目办公室处理行政事务。办公室由主任和三至五位专业办事员组成,负责协助委员会工作。主要职责包括清算年度预算决算;协助规划制定与实施;协调冲突,促进协作;发布公告，建设网站。项目办公室通常由政策委员会或执行委员会聘任,但其员工听命、服务于所有委员会。事务机构成员代表项目对外发言,其成员应保持中立,独立于其他任何利益集团或机构。

(三)“国家河口计划”的运行程序

1.项目启动。由管理者、专家组或赞助方组织,以启动会议的形式制定出正式的管理体制[1]:通过媒体或其他平台将会议信息告知公众,同时邀请利益相关方、政府机构及其他感兴趣的个人或组织参与。在会上初步将与会人分入各委员会并设置相应职责。根据初步设定的河口保护目标及河口区政治、经济、环境、社会现状评估最有效的机构设置方式。项目独立运行,启动会议的组织者仅为项目提供启动资金并为其事务机构提供办公地点,而不建立任何隶属关系。

2.前置评估。包括技术鉴定(Technical Characterization)和基础评估(Base Program Analysis)[7]。技术鉴定针对自然环境,根据现有科学信息和科技水平确定河口环境现状、存在的问题及对策;基础评估针对体制环境,如现有机构设置是否有利于河口环境保护,现有资金是否足够负担修复行动等。鉴定和评估结果应以简单平实的语言告知公众,并将被用于制定规划。

3.规划制定。综合保护管理规划是各河口区保护与修复工作的蓝图。所有参与制定规划的人员就规划目标、任务，行动计划与时间表制定,机构组织方式，个人的职权与职责设置等事宜进行集体讨论。规划由事务机构根据讨论结果与各方建议起草。起草阶段可以试验性地运行规划中的创新措施。试运行可以评估规划的整体有效性,并能根据运行结果对规划进行调整。

4.规划实施。规划通过行动计划(action plan)实施。行动计划根据规划目标分解、细化而来,像一张“待办”清单,由若干要素构成:拟采取的行动类型(保护/改善/开发)、行动主体(实施机构/监督者/协调者/协助者/管理者)、行动所指向的对象(栖息地/监控项目/社区)、行动时限(时间节点/截止日期)。EPA于实施阶段通过实地调查进行监督与指导[7]。

5.项目评估。评估程序每五年进行一次,由EPA总部成员组成的审查组根据《2007年项目评估导则》(2007 NEP Program Evaluation Guidance)进行。审查组根据标准化绩效指标(Standardized Performance Measures Responses)对项目规划、资金管理、公众参与度、监测与研究水平等进行评定。实地考察之后出具评估报告,有通过、附条件通过、不通过三种评定结果。规划实施情况良好,取得显著成效的项目将继续运行并得到财政支持[7]。项目资料与数据应归于国家河口修复目录(National Estuaries Restoration Inventory),向全社会开放。

二、美国“国家河口计划”的项目实践

目前全美共有28个具有国家意义的河口生态系统被纳入计划之中并进行了管理,其实施方式和内容均有侧重(见表1),在此挑选若干具有代表性的项目分述如下。

表1 典型河口项目对比

(一)旧金山河口项目

旧金山河口区是美国西部最大的河口区域,覆盖近40%的加州土地,包括旧金山湾12个重要生产生活区,支撑着全加州的饮用水和农业用水供应系统[8]。旧金山河口以湾区和三角洲两部分构成,历史上一直被分别管理。在1993年综合保护管理规划中,管理者第一次将旧金山河口区视为生态系统整体进行综合统筹。负责水质、水量管理和其他资源管理机构之间也展开了广泛合作和协同治理行动[9]。经过20余年的综合管理,河口水质得到提升,截至2015年共修复约5万英亩湾区湿地[8]。

旧金山河口所面临的主要挑战是气候适应性问题。根据2015年河口环境报告,三角洲区环境状况中等偏下并且呈现恶化趋势,湾区环境状况较好但是受到气候变化所引起的如海平面上升、洪涝干旱等灾害的威胁[8]。2016年综合保护管理规划因此增加气候适应性与灾害防治目标,强调恢复河口弹性并提升其抵抗力以应对气候变化。规划根据应对气候变化科研报告对行动计划进行了更新,如行动3—7促进栖息地和物种的多样性、行动11—17增加气候适应性之碳封存和沉积物管理[9]。项目通过规划进行适应性管理,要求每五年出具一份河口健康评估报告，跟踪管理成效,并根据评估结果调整、更新规划目标[8]。

项目开展了“退管还湿”(managed retreat)方案，减少人为干预,使湿地、海岸生态环境自然修复,发挥其应有的生态功能[10]。同时设置了河口治理税用于湿地修复、洪水管控和水质提升,并印发《船舶泵出式下水系统指南》(Pumpout Guide and Map for Boaters 2015)等手册促进居民遵守[11]。这些管理行动的推进，特别是游憩地点的取消和税金的增加需要得到社区支持,因此项目事务机构分别于2013年、2015年两次召开河口大会,与利益相关者和广大民众充分沟通。

(二)纽约—新泽西港河口项目

纽约—新泽西港河口区位于哈德森河流域下游、纽约大都市中心,是全美国最大的公共空间[12]。因为都市化程度高,人口密度大,对河口利用需求迫切,其主要矛盾为资源使用与环境保护之间的矛盾。河口流域范围跨越州行政区导致其利用管理涉及2个州5个以上的核心政府部门、百余个城镇、超过140万居民、数百个海洋产业利益相关者[12]。因此其管理综合性主要体现在机构州际合作,其管理关键为社区居民的教育和参与。

管理者对平衡保护与利用的考量体现在其行动计划之中:一方面增加滨海公共空间以确保公众游憩需要,采取措施使水质满足《清洁水法》规定的可利用标准以增进游憩体验;另一方面于脆弱的野生生物栖息地设置利用限制区与禁止区,对关键生态系统要素进行保护和修复[13]。分别负责水质、修复、公共利用的技术组协同工作,以实现经济与生态利益兼顾的可持续利用[13]。项目各委员会中来自纽约州和新泽西州的成员按规则分布,如市民咨询委员会内部组织规章规定了委员投票权分配、普遍市民被任命为委员的条件和方式等内容以确保两州民众的公平参与[14]。哈德森河基金会(Hudson River Foundation)作为其事务机构具有资金管理优势:一方面可以多渠道募集资金为项目实施提供长期性的稳定支持，另一方面其所管理的奖金可对有益于河口环境保护的行为给予正向激励。

沿海社区在项目决策与实施中广泛参与。市民咨询委员会是社区参与河口管理最主要和最直接的途径,任何有意向的组织和个人都可以申请加入。除了对上表达民众意见与对下传达会议精神之外,市民咨询委员会也可以筹集民间资金、组织志愿者和教育公众。委员会根据需要定期开展会议,每年应至少开展4次[15]。会议信息和历史会议纪要在项目官方网站中发布。基金会联系并促进市民参与纽约大学水质检测、罗德岛大学水域监控等科学协作项目。为保证数据收集和分析的准确性,项目制定了质量控制计划、标准化协定等一系列技术导则。项目同时开展了如海岸清扫、牡蛎栖息地修复、年度海洋科学节等社区活动[16]。项目大力推进环境保护教育,与学校合作开设中小学及学前环保课程,包括由教师依专门教材进行的课堂授课和由专人带领、讲解的生态旅游(ecotourism)等户外课程[13]。以河口环境为对象的环保教育课程具有可观的生态价值、文化价值与经济价值[17]。

(三)其他典型河口项目

印第安河口(Indian River Lagoon)项目。位于佛罗里达州的印第安河口为入侵物种巴西辣椒所围困,其规划拟采用在泻湖堤道和海岸线上通过新技术种植超过10万棵红树林的措施协助栖息地自然恢复。红树林苗被种植在垂直割开填满原生土壤的PVC管中,使根系能在波浪湍急的海岸线稳定扎根。随着植物生长保护管脱落,则树林可自行存活。该措施在州机构、志愿者和承包商协作下试运行良好,新技术的可行性在大范围推广之前取得了有效的测试证据[18]。

莫比尔湾(Mobile Bay)河口项目。项目设立了年度环境管理奖(Environmental Stewardship Awards)以鼓励对维护和增进莫比尔湾和三角洲区域水质与生物资源有突出贡献的个人、企业及当地政府[19]。其最新版规划(2019—2023)于2019年2月1日公布,并从即日起有45天的征集意见时间。

加尔维斯顿湾(Galveston Bay)河口项目。项目注意维护长期、有效的伙伴关系,保证决策阶段41位成员的参与是规划总目标之一。项目通过与企业成员的紧密协作取得良好的实施效果,企业提供了资金、技术、设备、员工、场地等资源协助项目实施[20]。加尔维斯顿湾将已完成的项目资料公布在其官方网站上,为其他项目与感兴趣者提供参考。

三、美国“国家河口计划”于我国之借鉴

(一)以生态系统为基础进行综合管理

国家河口计划以河口生态系统为单位,通过制定并执行综合保护管理规划的方式,将机构的河口管理活动纳入统一框架,对河口流域范围进行综合保护与利用管理。其综合性体现在:管理目标的兼顾、对客体的整体统筹、主体的整合与协作、保护和修复行动的多样性。生态系统管理方法的应用,避免了传统行政区划对生态边界的割裂，以及管理行为的不协调,将河口环境要素作为整体进行安排,促进河口环境的公平共享和可持续利用[21]。

我国规范性文件中已有河口生态系统整体概念的出现,国务院《全国海洋主体功能区规划》(2015)、《水污染防治行动计划》(2015)等一些文件中提到要加强河口生态系统及重要区域保护,重点整治黄河口、长江口、闽江口、珠江口等河口污染。河口专门立法中一部分为《珠江河口管理办法》(2017修正)、《黄河河口管理办法》(2005)等水利部门规章，另一部分为河口自然保护区规定,重点河口区域尚未实现综合管理立法。建议国家生态环境部因河口污染严重性、河口利用重要性、河口系统整体性而考虑建立重点河口区域的综合保护与管理制度,将河口综合管理规章制定列入日程并展开立法路径探索。

(二)以框架性立法增加规则适应性

国家河口计划的规则设计兼具开放性与适应性。其上位法所构建的是一个基本由原则性描述与程序性规定组成的制度“骨架”，而实体内容则由综合保护管理规划根据各河口区自然与社会状况的差异进行个性化的填充。规划应极具弹性,能动态适应河口环境的变化。通过定期评估、反馈来发现规划设计早期未能预见的问题或疏漏,对目标、行动计划、时间表等进行调整与修正。规划的适应性还体现在其制定目的上，如河口区滨海,多面临海平面上升等气候变化引起的环境问题,规划目的之一旨在依规划进行适应性管理以增加河口环境应对气候变化的适应性。

我国海岸线绵长,所跨纬度范围大,不同河口区域自然地理状态具有多样性特征，宜采用美国“框架法+规划”规则架构增加地方立法空间[22]。首先由中央河口综合管理立法定“框架”,生态环境部牵头,会同自然资源部、水利部及其他相关部门以部门规章形式联合发文。在规章领导下,以河口生态系统为单位,所有相关省、市政府协同制定综合性管理规划。规划应具体、可行,用可量化的指标,以五年为期,指引政府的治理行动。同时考虑引入美国环境署的河口项目评估程序与《河口修复法》(2000)中确定的河口环境通用监测标准,对规划及治理行动有效性进行定期评估并根据评估结果对规划进行调整以增加规则的适应性。

(三)以广泛的伙伴关系保障计划实施

国家河口计划是政府机构与众多私主体所共同组成的协作网络,其力量体现来自共识与合作，因此其规范定位为联邦政府、地方政府、私主体之间的关系协调法,协调权力关系、维持伙伴关系以实现综合管理；同时设置了冲突规则解决各方职权、利益纠纷。此外,国家河口计划通过资金激励利益相关者的参与,提升多方治理积极性。计划利用媒体将进展公之于众,提升项目运行透明度。公众参与项目各环节,因为亲自设计规则而更加激发出环保主动性与积极性。

我国河口环境保护与管理以政府为主体,公众在规则制定、管理过程中参与程度不足。环保部门出台的有关信息公开与公众参与的规章很难约束到所有涉及部门。目前我国部分河口区省市政府已开始尝试协同治理实践,但其行动缺乏有效规则支撑。要以立法形式将相关机构职权协调制度化，建议在前述中央“框架法”中增加三方面内容:一是厘清河口管理相关部门的职权、职责划分,并设置协调机制处理部门纠葛;二是设置激励机制以拨款、政策优待、税费减免、奖金等各种方式促进当地政府、企业、居民及其他利益相关者关注河口保护事业;三是建立透明的信息公开与公正、广泛、贯穿管理全过程的公众参与制度,使公众参与兼具广度与深度,有效弥补仅有部门参与管理的局限性。

(四)以环保教育促进社区行动

以社区为基础,鼓励并依靠当地居民实施保护行动是“国家河口计划”一大制度亮点。除了倡导民众在日常行为中注意河口保护之外,计划还致力推动普通市民以志愿者身份参加环境监控、修复和科研。EPA对志愿者进行培训,提供资金、技术和设备支持,并编写了《河口环境志愿监控导则》(Volunteer Estuary Monitoring: A Methods Manual)[23]指导监控行为。志愿者还可以进行筹款、宣传、科普并协助政府行政。很多河口区重视开展环保教育工作,提升公众的河口生态状况认知,加深其科学素养,为未来参与环境决策和规划实施创造更强的话语权和执行力。环保教育提高了居民贡献空余时间协助河口治理的意愿,其对当地环境的熟悉使治理行为富有效率;政府方面则减少了聘用专业人员所需要花费的资金投入。

我国目前有关环境教育的规范性文件是教育部2003年《中小学环境教育实施指南(试行)》。可以仿效美国,由环保部门与教育部门联合制定《环境教育与培训指南》,将教育对象扩展至全体国民；依托当地教育科研机构或公益组织开展环境教育科普活动；辅之以中央政策导向号召民众参加环保公益事业,继续推进环保志愿服务工作建设；河口区政府可以与现有环保组织进行工作衔接,邀请志愿者参与河口环境治理。

(五)以信息共享实现项目经验移植

根据《河口修复法》(2000)的要求,美国国家海洋和大气管理局会同河口生态环境修复委员会(Estuary Habitat Restoration Council)共同创设了国家河口修复目录及通用监控标准用于项目数据共享[4]。实践中每个河口项目都在其官方网站上公开发布规划、报告等项目资料。信息的有效共享使河口保护和修复工作不重复建设,有限的人力物力资源得到最大利用,并增进生态系统修复方面的集体智慧。

我国现有以环境保护资料为对象的数据库中,中科院所开发的“新能源与环保专业数据库”关注新能源领域信息,知网的“中国环境保护与经济社会发展统计数据库”侧重纪录环保产业发展数据,都不适合安置河口环境治理数据;国家信息中心的“中国环境保护数据库”以统计资料与法律法规等规范性文件为主,尚未纳入环境治理行动纪录与生态修复项目资料。建议国家信息中心在生态环境部的协助下,增加环保项目信息的收录,以生态系统类别划分目录,将各河口区信息、规划、评估报告等资料入库共享,把“中国环境保护数据库”改造为更具综合性的国家级数据库。同时生态环境部及下属机构可以通过论坛、研讨会等形式进行河口区信息与管理经验交流,要求决策者、管理者及研究者将过去的经验运用于今后的河口保护与管理工作中。