完善机构改革 助力县域营商“加速跑”

党的十九届三中全会提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。这直接关系国家治理体系的完善和治理能力的提升，对各领域改革发挥着体制支撑和保障作用。本次机构改革过程中， 将“营造良好营商环境”作为机构改革的重要效果而写入《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，为优化营商环境提供了坚实的制度性支撑保障。

“郡县治、天下安。”县域经济是我国国民经济的重要组成部分。在2019年中国县域营商环境调研中，我们体会到，转变政府职能，激发发展活力，促进经济高质量发展，机构改革是县域营商环境建设中十分重要的着力点、突破点和切入点。

成效显著

在我们调研的县域中，都已经按照党中央部署要求，如期顺利完成机构改革，从建立健全体制机制入手，切实强化机构编制人员保障，积极助力县域营商环境建设。总体上做到了四个一：

一枚印章管审批。为解决“办事难、办事慢、多头跑、来回跑”“权力碎片化，服务效率不高”等问题，统一设置行政审批机构，单独或者挂牌设置了行政审批局或者营商环境局类机构，相对集中审批权力，实现“一枚印章管审批”，化“繁”为“简”，变“揽”为“放”，有的县一次就封存各单位原审批用章上百枚。

刘波 国家信息中心中国区域发展研究院秘书长

一套清单跑一次。各县积极推进行政许可标准化建设，开展行政权力事项划转工作，确保行政权力事项与部门主要职责相对应，持续开展行政审批事项清理减少工作，“清零”非行政许可事项，不断健全权责清单制度，动态调整责任清单，进一步明晰权责边界，向全社会公布行政许可“权力清单”，将行政许可权力置于社会监督之下，县本级依法申请事项基本都实现“最多跑一次”。

一个平台一网办。各县都积极运用“互联网+”、大数据等现代化手段大力推进政务服务体系建设，基本做到统一设置便民服务中心，有条件的县域都延伸建设了乡镇一级政务服务平台。同时推进一体化政务服务平台建设，创新“一网式”“秒批秒办”“公众号”等智慧化审批服务方式，明确凡与企业生产经营、群众生产生活密切相关的審批服务事项“应上尽上、全程在线”，提高了政务信息互联互通水平，提升了审批服务水平。

一支队伍统执法。为解决多头执法、重复执法和执法扰民等老大难问题，在机构改革中多数县域统一设置了综合执法机构，探索“一支队伍管执法”的工作格局，如对市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业水利等领域执法职责整合，同步划转涉及的行政处罚及相关的行政检查、行政强制等执法职责，相应划转执法人员及其编制，推进将各领域执法事项纳入综合行政执法局统一行使。

机构改革助力县域营商环境建设成效非常显著。一是切实推动了政府职能转变。通过“一处跑、跑一次”等改革的成功推行，进一步厘清了政府职权范围，划清政府、市场职责边界，改善和优化政府职能，推动政府职能由审批管理为主向事中事后监管和服务为主转变，实现了“阳光审批、阳光服务”，推动了作风转变和服务型政府建设。二是切实提高了行政效率。以“互联网+政务服务”推进实现全链条精细化服务，形成以群众需求为导向的服务管理体系和运行流程。各县域的便民中心（政务）服务大厅便民服务事项日均办件、当日办结率、提前办结率和群众满意度都有了大幅提升。三是切实优化了营商环境。通过服务创新，大大简化优化流程、压缩办理时限，有效激发了市场活力，成为县域高质量发展的有力支撑。四是切实提升了人民满意度。机构改革助力县域营商环境建设，应群众需求而生、为解决问题而变，打破了行政服务壁垒，构建了信息共享体系，是“真想办、动真格”，赢得了社会各界的高度认可，各地满意度测评结果都有较大提升。

五大短板问题

瑕不掩瑜，机构改革在助力县域营商环境建设中的各环节，特别是对照国际先进经验做法，仍然存在一些短板和突出问题，与市场的需求、企业的诉求、人民群众的要求仍有一定差距。

一是法治化政府建设的问题。主要有三个：其一，设立行政审批局等机构的法律依据有待明确;其二，监管任务增长与执法力量不足矛盾突出，执法随意、执法不公、执法不严等问题仍然不可忽视，监管执法行为的规范性有待加强;其三，一枚印章管审批实践中，印章的法律地位互认存在问题，尤其是跨省使用过程中还存在一定互认难度。

二是与《优化营商环境条例》衔接配套的问题。《优化营商环境条例》从国家层面建立了优化营商环境的“基本法”，根据《条例》规定，为保证公平的市场环境，政府的政策、法规、服务措施等应该做到公开、透明，形成可预期的政策、制度、法律环境。与《条例》要求相比，机构改革在助力县域营商环境建设中如何做到政府决策的稳定性和可预期性还有待加强。

三是营商环境机构及人员培训的问题。在本次机构改革中，各县域都成立了诸如行政审批局、营商环境建设局等专门机构，但新的问题也随之而来：有的机构划转和承担了大量行政审批事务，但是有的审批事项是由法律法规规定的由专门业务部门行使;县域设立的营商环境机构在省级以上并没有相关设置，业务上还需对接原管理渠道;有的机构划转了大量专业管理人员，这些人员的业务学习培训变得困难;在“放管服”过程中，县域设立的营商环境机构承接了大量下放行政审批事项，但相应的人员编制和经费保障并未一并下放，存在“事放人未放钱也未放”等现象。

四是机构改革继续深化的问题。县域营商环境建设不断提升，聚焦“减事项、减次数、减材料、减时间，提升办事效率、提升服务效能、提升满意水平”，陆续推进并联审批、“一件事”办理，推出联合审图、联合竣工验收等新举措，虽然在机构改革过程中取得了很大的成效，但是仍然存在诸多问题，还需要进一步深入细化改革。

五是机构改革制度支撑的问题。随着公共服务需求与公共服务供给之间的矛盾日益凸显，人才保障性住房、公共活动空间、公共交通、教育、医疗卫生以及文化设施等县域公共服务能力“短板”突出，公共服务配套能力滞后，成为制约营商环境优化的一个突出问题。这些还需要通过深化机构改革提供相应的制度性支撑。

做好机构改革“后半篇文章”

优化营商环境没有终点，县域营商环境建设进入“2.0”，还需要借力深化机构改革，做好“后半篇文章”，通过刀刃向内的改革，解决“中梗阻”“最后一公里”等问题，实现县域营商环境建设“加速跑”。

一是切实做好机构改革“后半篇文章”，推进法治化营商环境建设。明确行政审批局等营商环境的法律依据及系统建设问题，形成全国一盘棋，上下有对应;促进深化“放管服”改革，解决监管任务增长与执法力量不足的突出矛盾，规范监管执法行为;在一枚印章管审批中，也可以通过细化机构改革提升印章的法律地位，推进工作中印章互认。

二是以推进机构职能优化协同高效为着力点，积极推进《优化营商环境条例》在县域落实。通过深化机构改革完善与《优化营商环境条例》衔接配套，提升县域营商环境建设中政府决策的稳定性和可预期性。

三是统筹解决好营商环境机构设立与人员培训、经费保障等问题。通过机构改革强基层，充实县域营商机构建设，实现“基层的事情基层办，基层的权力给基层，基层的事情有人办”。在行政审批事项划转过程中要统筹好机构建设、业务协同及人员培训之间的矛盾，打通业务链。

四是聚焦“减事项、减次数、减材料、减时间，提升办事效率、提升服务效能、提升满意水平”，继续深化机构改革。特别是在工程建设等重点领域，积极推进并联审批、“一件事”办理，推出联合审图、联合竣工验收等新举措。

五是适应公共服务需求日益增长的需要，深化机构改革提供公共服务制度供给。针对人才保障性住房、公共活动空间、公共交通、教育、医疗卫生以及文化设施等县域公共服务能力“短板”，为优化营商环境提供更多更好的制度性支撑保障。

（作者系国家信息中心中国区域发展研究院秘书长）