混业经营对我国金融监管体系的挑战及对策研究

肖汪魁

摘 要：随着我国金融业混业经营的趋势越来越明显，各类金融机构业务的多元化程度显著提高，各行业之间的界限逐渐模糊，在这种情况下，现有监管体制表现出了一定的不协调和不适应，受到一些由此而新产生的风险的挑战，因此也需要进行相关改变。总结我国金融监管体系的历史和现状，分析了我国目前金融监管体系存在一些的问题，并对这些问题给出了相应的对策及建议。

关键词：混业经营;金融监管

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.013

伴随我国金融创新的开展，混业经营已经成为我国金融业发展趋势。银行、保险、证券、信托及资产管理公司等各类金融机构都在不断拓展自身业务范围，获取各类金融牌照，从分业经营模式转向金融控股集团的混业经营模式。在这种趋势下，现有监管体制逐渐表现出了一定的不适应性，受到越来越大的挑战，某种程度造成了新的风险难以被控制以及整个监管体系效率的低下等问题。因此需要监管体制也需要进行变革以应对这种变化趋势从而促进我国金融业的稳健发展并提高我国金融业整体应对风险的能力。

1 我国金融监管体系的历史及现状

我国金融监管体系发展的历史可以分为几个阶段，在改革开放之前，我国金融系统整体处于高度被压抑的状况，所有的金融资源均由国家进行统一调配，全国主要的金融机构仅有中国人民银行一家。中国人民银行不但同时承担中央银行和商业银行的职能，并且也作为金融监管机构对全国金融系统行使监管职能。

在1978年十一届三中全会后，我国经济体制改革深入进行，整个金融体制发生了巨大变化，人民银行首先从财政部独立，之后“工农中建”四大专业国有银行也相继从财政部和人民银行分立出来从而形成了一定程度上的竞争格局。1982年人民银行内部成立了金融机构管理司，负责审批金融机构的设置和撤并以及制定金融机构管理办法。1983年国务院发布相关规定，决定了1984年1月开始，人民银行开始专门行使中央银行职能，至此才确立了我国真正意义上的中央银行制度。1995年《中国人民银行法》颁布，规定了人民银行需要承担金融监管职能，同时也应当和其他金融监督管理机构共享信息。

从20世纪80年代末到90年代初期，我国金融业得到了极为迅速的发展，证券、保险、信托、租赁等非银行金融机构数量显著增加。与此同时，金融机构也表现出明显的混业经营特征，各类金融机构涉及多种不同业务。由于当时监管水平有限，金融机构内部风险控制能力也存在不足，从而导致了一定的混乱情况。面对这种情况，1993年起政府对金融体系进行了整顿，国务院规定商业银行需要与证券业、保险业和信托业分业经营。1995年后《中華人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国证券法》等多项法律相继颁布。这在法律的形式上标志着分业经营成为我国金融体系的主要形态。

1998年证监会和保监会成立，中国人民银行将相关监管职责进移交，但仍保留对银行业进行监管。2003年，银监会成立，对银行业的监管职能从中国人民银行分离出来。至此，我国“一行三会”的分业监管体系初步形成，其中证监会、银监会和保监会专门负责行业监管，而人民银行则主要负责货币政策的制定并进行相关宏观调控。

2003年确立的 “一行三会”的分业监管体系在其建立后的较长时间内运转相对良好，对于之后我国金融业的稳定发展以及防范金融风险蔓延起到了非常大的作用。但伴随着各类金融创新不断展开，我国金融业的混业经营趋势愈加明显，各行业间的经营差异逐渐缩小。同时我国在事实层面上已经形成了多种形式的金融控股集团，这些金融控股集团一般持有多种金融牌照从而经营多种金融业务，这导致在风险方面他们不但面临各业务板块存在的单一风险，而且风险还可能在业务间相互传导。在这种新形势下，原有的监管体系表现出了一定的不协调和不适应。当然之后我国的监管体系也做出了一些相应的调整，比如在2017年成立了国务院金融稳定发展委员会，再之后的2018 年，银监会和保监会的合并成立了新的银保监会，“一行三会”的分业监管模式也发生巨大改变。

2 我国金融监管体系面临的挑战

2.1 金融风险复杂化

在原有的分业经营模式下，各类公司风险集中于单一业务，业务模式较为简单，监管难度相对较低，因此分业监管在这种状况下可以比较好地发挥其监管职能。但在混业经营的模式下，金融市场和金融产品高度复杂化，各类金融控股集团可能同时经营多种金融业务，一些业务甚至可能横跨多个行业，比较难以确定归属于哪个监管机构的管辖范围，这虽然可能在某种程度上有利于降低成本，提高经营效率，但在另一方面这样的复杂化也给整个金融市场带来了一些难以管制的负面影响。

一方面混业经营的金融控股集团在内部可以共享信息、客户、资金等各类资源;另一方面也存在大量的内部交易和相互投资行为，各部门间也因此而形成了极为密切的联系，这使得一旦出现风险，则风险在各板块间可能短时间内大范围的迅速传导，当某个子业务部门出现风险时，非常容易在集团内部扩散开。在内部交易的对手是集团内部成员条件下，集团可以较为容易地掩盖风险，虽然这在短期可以使得风险延迟暴露，但长期对整个集团的经营稳定性产生极大的负面影响。更加需要注意的是，这类金融控股集团往往规模巨大，一旦危机发生，相关冲击甚至可能造成系统性风险，对整个金融体系产生巨大冲击。

2.2 道德风险

金融控股集团的多元化经营难以避免的会带来规模化和影响力的提升，一旦它们出现问题可能会带来系统性风险，而这种引起系统性风险的能力将使得这些金融控股集团能够获得“太大而不能倒（Too Big to Fail）”的地位，这反过来会促使这些机构认为自身风险最后会有人兜底，出于对自身利益的追求而进行更加激进和冒险的行为。典型的例子有美国次贷危机期间的AIG（美国国际集团），AIG早期作为一家保险公司，在20世纪90年代后不断多元化，进入企业银行、私人银行、租赁和信用卡等各类业务，并在金融危机前出售了大量CDS（信用违约互换），CDS作为一项较为复杂的金融产品，银行、保险、证券公司都有发行，当时的美国监管机构难以对此进行约束。虽然规模较小的雷曼兄弟因为出售大量CDS而破产，但AIG因为规模巨大，且涉及个人养老保险等社会影响很大的业务，美国联邦政府最后为了避免金融风险继续蔓延，不得不注入资金应对危机。在我国，一些机构也明显有盲目扩大经营规模并试图在出现危机是寻求相关政府和监管机构的纾困的现象发生。

2.3 监管难度增大，监管效率较低

分业监管体系下，各监管机构之间保持了较高的独立性，关注范围主要集中在自身负责的特定行业性的金融业务上，这在混业经营模式下带来了一系列问题。对于跨行业的金融机构和服务，监管主体和监管职责难以确定，一方面，一些业务可能处于基本没有监管的状态，而存在这些监管空白，金融机构可以通过各类金融创新来利用这些空白来规避相关监管的要求，以进行高风险投机性行为，近年来这类情况出现的较为普遍，比如银行将信托、基金公司作为通道将资产出表以满足相关的资本监管要求，保险公司使用万能险大规模购买股票并寻求杠杆收购。金融机构出于对利润的追求会尽量选择监管最为宽松，监管成本最低的领域开展业务来寻求监管套利，这些行为并没有实质上创造社会价值，反而可能创造一些新的风险点。

另一方面，同一项业务也可能受到不同部门的监管，而不同部门的规定可能还存在不一致的情况，这又带来了职责不明、交叉监管和监管重复等多方面的问题，同时也浪费了监管资源，而且一旦风险爆发后，如果监管职责难以明确，则多个监管机构可能相互推诿，都不愿意承担责任。

3 我国金融监管体系的相关对策

3.1 功能监管和行为监管

功能监管，是在混业经营的环境中，基于金融体系实际行使的功能而设计的具有一致性的监管模式，在功能监管下，监管机构主要关注的不是某一金融机构本身理论上的经营范围，而是金融机构所从事的业务和其在市场中发挥的实际功能。

混业经营下金融机构通过持续不断的金融创新，其提供的服务和其经营的范围也在持续不断的发生变化，不同行业的金融机构可以开展类似的业务并进行监管套利。在功能监管下，不同金融机构的类似业务可以依据统一的标准进行监管，这有利于建立一个跨业务和覆盖全市场的统一的监管体系，同时也有利于降低监管成本，提高监管体系的总体效率，减少监管套利的空间。

行为监管与功能监管具有一定程度的相关性，其概念是指监管机构基于金融机构的经营行为进行监管。行為监管的目的主要在于保护金融消费者的权益，其主要内容包括消费者保护、信息即时充分披露以及打击消除误导和欺诈行为等方面。加强行为监管有利于维持金融系统的整体稳定，防止金融机构利用监管空白以至于侵犯金融消费者的相关权益。

3.2 完善相关立法

金融机构的分业经营和混业经营往往伴随相关法律的立法和施行，而有效的监管体系也需要相关法律的配套的支持，在美国，1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》规定了严格对金融分业管制的模式，而1999年的《金融服务现化法案》则在事实上废除了前者，取消了分业经营的限制，当然这也很大程度上造成后来的次贷危机的产生，次贷危机后，《多德—弗兰克法案》的制定又对银行的业务范围进行了限制。而在英国，《2012年金融服务法案》和《2016年英格兰银行与金融服务法案》确立了审慎监管局（PRA）和金融行为局（FCA）的双峰监管模式，并为统一监管提供了法律上的支持。

我国之前虽然已经建立分别对银行、证券、保险业的行业性法律体系，但为了适应混业经营的趋势，有关混业监管的立法工作也需要审慎地开展和进行。一套行之有效的法律体系需要对混业经营的机构和行为进行规范，这有利于帮助建立一个平衡监管效率和金融创新的监管体制，为有效的混业监管提供法律层面的依据，从而促进整个金融业的健康和稳定发展。

3.3 加强信息披露制度建设

所有监管行为都需要建立在真实和充足的信息披露之上，如果缺乏足够和有效和信息披露，毫无疑问会使得监管工作在实质难以开展，监管机构也无法充分了解被监管人内部运行的状况，进而对整个监管机制有效运转产生限制。

在混业经营下，监管机构间需要建立信息共享制度，同时金融控股集团的相关信息披露需要得到重点关注，监管机构对于子公司和集团整体内部交易行为的性质和规模都要建立相关的信息披露规范和标准。一个规范和高校的信息披露制度有助于帮助在事前避免风险产生，同时也有助于抑制金融机构主动进行高风险投机行为的冲动，从而可以增加金融系统和监管体系的稳定性。

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