农民工返乡创业试点政策绩效评估

关键词：农民工;返乡创业;试点;政策绩效;丽水

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）01 — 0067 — 04

一、引言

返乡创业农民工日渐成为乡村振兴和精准扶贫的重要力量。地处浙西南山区的丽水市近十年农民收入增幅蝉联全省第一，在农村电商、来料加工、民宿旅游、生态农业等产业积累了一定的农村资源配置先发优势和发展经验。2016年以来，国家发改委等十部委两次发文，结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点，丽水先后有庆元县、云和县、龙泉市、松阳县、莲都区、遂昌县等6县（市、区）入围，成为全国获批最多的设区市。经过近三年努力，试点的建设成效初显。课题组通过现实调研数据，考量政府创业扶持政策绩效，探究扶持政策、创业行为和建设成效之间的内在联系及作用机理，旨在为进一步完善返乡创业扶持生态系统提供借鉴。

二、文献回顾与理论视角

农民工返乡创业是多重因素综合影响的过程。学者们从微观（个人因素）、中观（家庭因素、团队因素）和宏观（创业地经济、社会、政策环境）三个层面，对返乡农民工的创业动机、创业意愿、创业行为、创业绩效、创业企业成长等方面进行考察分析〔1〕。在农民工返乡创业整个过程，环境始终是影响最为深刻、最为广泛的因素，其中政府政策是创业环境的主要构成。好的政策打造优质的创业服务，营造良好的创业氛围，是吸引、拉动和扶持农民工返乡创业的必要条件。

政策绩效关乎创业绩效。对现有政策进行绩效评估有助于地方政府进一步完善和提升政策服务水平和能力，激活乡村振兴的内在发展动力，为精准扶贫打下坚实基础。学术界对于创业政策绩效评价的实证研究主要有两种类型。一种是通过数据包络分析（DEA）、局部均衡政策评估模型（PEM）等数据模型建构进行数理分析。如：许均平（2010）采用DEA方法评估了不同利益主体对农村信贷投入的反应;何树全（2012）运用PEM對农业生产投入补贴与直接补贴两类政策效应进行了比较研究;李丹丹（2017）构建DEA—BCC模型，对江西省 2003—2014 年政策绩效进行评价〔3〕。另一种是基于民意调查进行定量或定性分析评价，如：朱红根等（2011）运用顾客满意度理论调查了返乡农民工对创业扶持政策的满意度〔4〕。文亮、刘炼春（2011）等以民意调查方式分析创业政策各维度对创业绩效各维度的影响。胡俊波（2014）从“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”五个方面构建了政策各环节绩效评估的框架〔5〕。侯俊华等（2016）运用统计性描述方法，研究了影响江西省农民工创业政策绩效的因素〔6〕。

通过统计学定量研究、数理模型DEA、PEM以及实证定性研究来平测评政府绩效，以往研究对政策的宣传推广、获取利用、实际成效提供了可借鉴的结论。就丽水市创业试点县（市、区）目前情况而言，农民工返乡创业扶持政策的出台时间较短，各县政策目前仍处于调校期，缺乏系统、有效的官方统计数据支撑，无法采用 DEA、PEM 等方法进行精确的效应评估。因此，本课题依托问卷调查方式从政策客体直接获取所需数据，参考胡俊波（2014）的政策“知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度”考察指标来构建理论框架，旨在更好地追踪创业政策效果，对政策绩效进行阶段性的动态评估。

三、研究设计

考量政策绩效需要进行事前评估、执行评估和事后评估。政策既已出台，课题组将研究视角主要集中于后两个环节。根据政策“宣传—推广—落实—客体反应”逻辑主线，从政策知晓度、利用度、难易度、满意度、重要度等指标构建分析框架。考虑到政策资源分散，为避免评估结果“碎片化”，遵循相同的逻辑体系，课题组建立了针对分散在各部门具体政策的子评估单元，调研过程同步进行。

问卷题目设计借鉴了顾客满意度调查方法收集数据，对大部分评估指标采用5分等级测评创业者对相关问题的认知和态度。如：“您听说过有关农民工返乡创业政策吗？1不知道，2听说但不了解，3有一些了解，4知道大部分，5很熟悉。赋值越高，说明政策宣传效果越好。政策利用度则采用二分类变量，掌握受访者是否利用过扶持政策。

四、数据统计与结果分析

在相关部门的大力协助下，课题组从2019年6月-9月走访了丽水市六个试点，以随机问卷发放和滚雪球的方式收集信息。调查对象为曾在试点县（市、区）外务工，现返回户籍所在地，拥有农村户籍的人员;创业行为包括从事个体经营、专业合作组织、创办小微企业以及受访者认为应属于创业的其他形式。

本次调研共发放问卷200份，回收问卷161份，在剔除回答不完整的问卷后，得到有效问卷145份，问卷回收率和有效率分别为80.5%和72.5%。

从参与调查人员的性别分布来看，男性占比79.3%，女性占比20.7%，创业者以男性为主;从年龄结构分布看，40岁以上占比30.3%，40-30岁占比50.3%，30岁以下占比19.4%，受访者以40-30岁中青年为主;从受教育程度分布看，初中及以下文化程度占比31.0%，高中及中专文化程度占比56.6%，大专及以上文化程度占比12.4%，受访创业者受教育程度以高中及中专为主。创业产业以服务业为主，占比85.5%，其中民宿、网店和来料加工是重点返乡创业产业。

（一）政策知晓度评估结果

2016年以来，丽水市已陆续出台若干返乡创业扶持政策（如表2所示），各试点县（市、区）也出台了相应的工作要点、责任分工和实施细则，政策层面的扶持体系已初步建构。

从调研结果来看，受访者对扶持政策有一定的了解，政策的总体知晓度达到了3.91，可见全市各级政府相关政策的宣传力度较好，也有进一步提升的空间。问卷涉及的几类细分政策知晓度最高的是关于金融、财税方面的扶持政策，得分均值都在4.1以上，说明受访创业农民工对涉及创业资金扶持方面的政策有相当的了解，这也是创业阶段的关键要素;知晓度较低的是基础设施政策，说明此类政策宣传不足。

（二）政策利用度评估结果

145名创业者中，有86位表示利用过返乡创业政策，占总人数的59.3%，59位创业者表示没有利用过返乡创业政策，占比40.7%。政策总体利用度接近60%，说明政策推广环节合格也仍有提升空间。排名前三位的具体政策分別是金融政策、财税政策和创业培训政策，利用度都达到了一半以上。从“知晓—利用”的逻辑角度，政策利用度评估结果与政策知晓度评估的结果相匹配。

（三）政策难易度评估结果

这里的难易度指的是政策落实的难易度，意在评估受访创业者在利用政策过程中对政策流程和落实情况的感知与感受。从统计结果看，总体政策的难易度得分3.51分，说明尽管政策宣传和推广比较到位，但创业者要真正利用好扶持政策仍面临一定困难，政策的最终落地存在不足。几类细分政策中，创业培训政策是难易度最低的，也是目前各试点落实力度最大的;而金融、财税、产业以及公共服务政策的难易度得分均超过了3.8，接近4分的赋值，难易度偏高，落地仍有困难;基础设施政策由于资金、土地、规划等多方面综合因素的制约，是覆盖面最低也是落地力度较落后的扶持政策。

（四）政策满意度评估结果

政策满意度评估的数据来自86位曾经利用过相关扶持政策的受访创业者的个体感受。从调查结果看，享受过扶持政策的返乡创业者对政策的整体满意度还是比较高的，得分达到了4.47，与政策的知晓度、利用度和难易度相比，有了比较明显的提升。满意度最高的具体政策是创业培训、公共服务和产业政策。评估结果说明虽然目前各试点在政策宣传、推广和落实过程中存在不足，但只要创业者能够真正利用了政策并收获了政策红利，就会表现出较高的满意度。

（五）政策价值度评估结果

课题组以86位曾经利用过创业扶持政策的受访者的企业效益作为评判标准，衡量政策价值度，同时也让创业者对扶持政策在创业过程中对企业的帮助程度作一主观判断。数据统计结果反映，扶持政策在返乡农民工创业过程中起到了非常重要的作用，得分达到了4.9，细分政策的价值度均达到了4.2分以上，说明创业者非常重视并希望获得扶持政策的支撑。同时在采访过程中发现，获得政策红利支持的创业群体在经营收益方面普遍好于其他创业者，这也印证了政策环境对于返乡群体创业的关键影响。

（六）政策重要度评估结果

政策重要度评估以全体145名受访者为样本量，考察扶持政策在创业者心目中的重要度排名情况。总体政策得分4.71分，说明无论是否利用和享受过政策的返乡农民工，都认为政策扶持对于创业的重要程度非同一般。同政策价值度一样，政策重要度都达到了4分以上的赋值，评估结果与以往的研究结论一致，政策在创业过程中充当了非常重要的角色。其中，基础设施政策的价值度得分与之前的知晓度、利用度和满意度形成了鲜明的对比，说明试点地区在基础设施建设方面仍远远落后于创业群体的现实需求。

五、结论与建议

综合数据统计和结果分析，从政策“宣传—推广—落实—客体反应”各个环节来看，丽水市各试点地区在扶持政策的出台、宣传、推广环节比较到位，但在政策落实落地环节仍存在较大不足;受访者对政策红利、政策影响方面形成共识，说明现有扶持政策的确在创业过程中起到了举足轻重的作用，同时也反映出创业群体的政策需求仍然迫切，政策供给和创业需求仍有落差。

（一）问题及困难

一是政策难以充分应用。原因一方面在于政策宣传推广力度不够，在创业群体中的知晓度不高，各类政策缺乏相应的分类汇总，部分政策在执行的过程中悬在空中无法落地又没有及时调整，导致政策难以落地见效。另一方面在于返乡农民工创业群体自身的知识水平局限，对政策存在认识盲区，对程序不熟悉且缺少有效指导的情况下，很难真正利用现有政策支撑创业发展。

二是创业融资门槛较高。受金融体制、企业规模、信用条件等因素制约，金融机构扶持农民工创业的贷款品种少、限制多，农民工创业融资仍然困难。调研发现，近一半的创业农民工缺少可抵押物进行融资，七成以上的创业农民工存在私人拆借资金行为，导致返乡创业群体抵御风险能力较弱。

三是基础设施仍然滞后。丽水新农村建设取得了非常显著的进步，但与发达地区相比，农村基础设施建设仍然落后，农村交通设施、网络硬件、物流体系、冷链系统仍是制约农村电商、乡村旅游、来料加工等创业活动的主要因素。

四是創业后发动力不足。返乡农民工虽在教育程度和职业技能相对有所提高，在思维观念、社会认同、人力资本、心理状态、价值取向等更加先进，但学历、经历、家庭等因素仍制约其创业的综合素质。返乡创业缺乏财务管理、市场运营等创业知识，创新创业能力较弱，返乡创业行业较为集中，产品同质化严重，创业发展前景并不明朗。

（二）对策与建议

一是优化创业政策体系。一方面，明确创业指导部门。建议由劳动人事部门作为农民工返乡创业指导部门，开通政策咨询热线，打通政策服务通道。同时，由劳动人事部门牵头相关部门组建返乡创业领导小组办公室，加强政策设计的调研，逐步优化扶持政策体系，科学设置扶持门槛，提高政策出台的效度。另一方面，完善各类扶持政策。整合梳理现有扶持政策，并跟踪动态调整相关政策，注重政策的落地见效。不断完善金融税收政策，提高财政补贴支持力度，为其减轻创业贷款负担。允许各试点出台符合需求的地方性优惠政策，重点扶持返乡农民工企业的技术提升和品牌打造。不断完善农民培训常态化政策，加快培养一批有职业素养的农村实用人才。

二是加快形成试点合力。一方面要提高对试点建设意义的认识。各地、各部门对试点建设的重视程度直接影响试点建设的成效和试点红利的释放。可将农民工返乡创业纳入政府经济社会发展的重要内容和职能部门绩效考核指标体系，形成市县共推合力。另一方面，优化创业服务打造优良环境。依托“最多跑一次”改革向农村深化的节点，梳理返乡创业事项，实现农事村办、简化流程、集中审批，相关指导部门可定期在便民服务中心传递配送村民办证所需材料，让创业者少跑腿甚至不跑腿。同时，探索仍可进一步优化、事关农民工切身利益的优惠政策，如子女入学、社会保障、用工用地等，吸引更多的返乡农民工投身创业热潮。

三是加强基础设施建设。一方面，加快破解乡村交通短板。整合规划、交通等部门力量，确保打通农村的“最后一公里”。目前丽水市所有建制村已全部通客车，继续坚持农村客运的基本公共服务定位，出台农村客运发展政府补助和服务质量考核奖励政策，健全和完善地方财政补贴长效机制，让农村客运班线开得通、留得住、走得久。另一方面，加大电力、信息等基础设施建设力度。加快构建信息网络支撑体系，力争通过几年努力，基本实现县域公共服务场所和区域WIFI的广泛覆盖和免费开放。同时，深入推进“宽带中国”工程，加快光纤到户、宽带提速、4G网络农村全覆盖。

四是加大创业指导力度。一方面，加强返乡创业引导，积极搭建返乡农民工创业孵化平台，根据返乡农民工从业特点和自身技能，提供有针对性的创业指导。积极推动返乡创业与万众创新对接，带动和支持返乡创业人员依托本土龙头企业相关产业链、科研院所相关科技成果进行创业创新。依托科技特派员、农村指导员制度，为农民工返乡创业提供科技服务。另一方面，加大农民创业培训力度。建立以本土企业家、电商辅导员、返乡创业带头人为主的创业培训导师库，定期入村开展创业培训服务;深化校企合作，支持返乡创业培训实习基地、创业实训基地建设;鼓励发展势头好的民宿企业、电商企业为返乡创业人员提供创业见习、实习和实训服务;做好跟踪服务，为参加培训的农民工群体建立档案，保持联系并作动态跟踪指导，及时帮助解决不同层次的创业者在创业实践中遇到的难题，增强返乡农民工的创业信心。

〔参 考 文 献〕

〔1〕阙立峻.创业机会、政策获得亦或乡土情怀：新生代农民工返乡创业意愿及影响因素——基于浙江丽水的调查〔J〕.丽水学院学报，2018，（01）：09-17.

〔2〕汪昕宇，陈雄鹰，邹建刚，等.我国农民工返乡创业影响因素研究的回顾与展望〔J〕.北京联合大学学报：人文社会科学版，2018，（03）：86-99.

〔3〕李丹丹，侯俊华.基于 DEA 模型的江西省农民工创业政策绩效评价的实证研究〔J〕.东华理工大学学报：社会科学版，2017，（01）：13-16.

〔4〕朱红根，翁贞林，陈昭玖.政策支持对农民工返乡创业影响的实证分析——基于江西调查数据〔J〕.江西农 业大学学报：社会科学版，2011，（01）：19-27.

〔5〕胡俊波.农民工返乡创业扶持政策绩效评估体系：构建与应用〔J〕.社会科学研究，2014，（05）：79-85.

〔6〕侯俊华，丁志成.农民工创业政策绩效的实证研究——基于江西调查数据〔J〕.调研世界，2016，（10）：19-22.

〔7〕丽水市发改委.农民工返乡创业情况调查与分析〔DB/OL〕，http：//fgw.lishui.gov.cn/mhyj/ gmjj/jjfx/201805/t20180530_3210676.html.

〔责任编辑：张 港〕