土地使用分化理论在城市发展演变中的验证和启示

王菊　王康

【摘要】随着城市更新进程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的频繁变迁已成为普遍存在的现象。通过研究土地使用分化理论，在剔除了土地使用的具体功能和形态的情况下，抽象性地揭示出土地使用变化的演变阶段和分化过程。本文主要以济南城市发展的实例作为验证，具体研究济南城市发展的四个阶段。通过这个课题的研究，一方面验证该理论可以作为解释城市土地使用变化的理论依据和具体手段，另一方面也为城市规划编制提出启示，要重视土地使用的动态性和灵活性，即强调土地兼容性在城市规划中的重要意义。

【关键词】土地使用分化;济南;兼容性

1、结合济南城市发展验证城市内部演变的阶段

济南是一座历史文化名城，它的城市发展经历了数千年的变迁和演化，呈现出我们现在所认识和感知的城市。从时间的长河中我们似乎可以寻到济南城市演化的轨迹，同时借鉴土地使用分化理论，也可以将济南城市内部演化也大致分为四个阶段：

第一个阶段为19世纪下半叶至解放前，可以概括为工业化阶段。济南原是地区性封建统治中心，清末新政改革自开商埠后，济南一跃成为山东省内陆第一商埠中心，引起了商贸用地的迅速扩张及其他用地的相应增长。民国前中期，随着商业的繁荣，民族工业迅速发展，城市功能转向以商贸和工业发展并重，在空间形态扩展上是商埠展界，工业用地逐步增加，城市内部结构演变为古城政治文化中心和商埠区商贸交通中心并置的“双核心”格局。至解放前，城市南郊为日本人聚居生活区和胶济铁路以北的北郊工业区的建设。

第二阶段解放前至2000年前，城市第三产业迅速发展阶段。解放前，济南是地区性商贸中心，城市职能以物资集散和生活居住为主，城市用地也以居住、商贸和服务设施用地居多。1949年至改革开放前，城市功能转变为生产中心，工业用地非常规增长，推动着城市大规模的扩展。1980年代以后，济南加快填补居住和公共服务设施的历史缺口，城市职能转变为生活、生产和物资流动中心，城市中工业用地的增长几乎停滞，在城市建设用地中的比重不断下降，而居住用地、公共设施及市政公用设施用地快速增长。1990年代后“开发区”政策的出台，促使工业再次得到较大发展，工业用地不断增长，于此同时，城市生产服务性功能逐步增强，第三产业迅速发展。到2000年，城市产业结构完成由“二、三、一”向“三、二、一”的转型，城市向生产性服务和地区金融、信息、科技中心，城市建设用地中第三产业用地比重进一步上升。城市中心由居住、办公、商服等功能混合向第三产业为主的商业、金融信息、服务中心转变。表一济南土地利用情况。

第三阶段2000年至今，濟南随着城市用地的进一步摊大饼式的扩张，城市问题逐渐严重，像交通堵塞，城市无序扩张，环境质量下降，城市开始注重内涵式的发展，改变原来的粗放式发展，制定城市规划策略，有意识的引导控制城市合理发展。同时注重城市更新和旧城保护的问题。

第四个阶段，分化出信息产业阶段。计算机网络的逐渐普及，济南的信息化产业还处于起步。随着城市快速发展，在某些大城市像北京、上海，市中心商务办公高度集中，居住则一般位于城市郊区，上下班通勤不仅给城市交通带来很大压力，同时也是种资源的严重浪费，于是家庭办公开始在大城市中出现。同时城市中出现了越来越多城中村，城市发展和管理也越来越混乱，城市和乡村之间的差别逐渐模糊。

2、土地使用分化理论的启示—土地兼容的重要性

土地使用分化理论通过城市发展的实例得到了验证，同时土地使用分化理论也给我们带来了启示：城市土地使用发展具有阶段性、动态性和灵活性。城市土地使用不是单纯静止状态下的城市发展，而是动态、规律性的发展。随着城市更新进程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的频繁变迁已成为普遍存在的现象。因此，在城市土地控制性详细规划中，应该注重土地使用的动态性和灵活性。

根据《城市规划编制办法》，控制性详细规划是用以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。早期的控制性详细规划存在一些弊端，像控制缺乏弹性、可操作性，影响了控规的实施。从土地使用分化理论来看，城市土地内部的演变具有一定的规律性可循，静止、硬性的控制性指标不适合城市发展，也降低了城市规划的威信力，因此控规中逐渐重视土地使用的兼容性问题，以提高城市规划的弹性、活力和可操作性和发挥城市规划的引导作用。具体来说，在城市规划编制中，确定地块的土地使用性质是其工作核心。不仅要考虑规划区内的实际状况和区内外的综合影响因素，也要全面考虑城市近远期规划发展的客观要求，以实现城市经济效益、社会效益、生态效益的一体化和最大化。土地使用分化理论启示，规划编制中要给土地使用性质留有宽容范围，也就是土地兼容性的内涵，它一般以“允许设置”、“有条件的允许设置”和“不允许设置”来表示，即在不同土地使用性质在同一地块中共处的可能性以及同一土地在使用性质上的多种选择与置换的可能性。土地使用内在的变化的阶段性和过程性揭示了土地变化的规律，因此规划编制只有更好的契合这种变化规律才能使规划得到更好的实施，才能引导城市土地使用有机的发展演化。

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