农村反贫困与社会救助制度的整合衔接

张艺晨

关键词：贫困;反贫困;农村社会救助;社会保障权

中图分类号：F323.89文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）03 — 0098 — 03

“减贫脱贫”一直是我国民生保障和经济政策的工作重心。随着我国脱贫攻坚战进入最后收官期，贫困问题和贫困结构特征也发生了新的变化。之前的扶贫工作长期集中于区域开发性扶贫，主要任务是促进贫困地区的经济增长，对贫困地区进行直接的社会救助。这种扶贫战略虽然可以短期内直接化解贫困地区的危机，但本质上是一种自上而下的救贫行为，忽略了对贫困个体权利的确认，贫困人口个体意识不强、内生动力不足和发展能力弱的问题依然存在，“今天脱贫，明天返贫”的现象时有发生。一方面，区域开放式的脱贫政策并未关注贫困个体和致贫因素的个性化特征;另一方面，给予式的社会救济忽视了个体权利意识的培养，优惠政策的“荫蔽”反而助长了部分贫困户的依赖思想，促使他们以“贫困户”的身份坐享其成。

一、贫困与反贫困

（一）贫困的含义

联合国开发计划署在2001年《人类发展报告》中对人类贫困作了如下定义：人类贫困是指缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。可见，贫困的一般基本定义是指个人或家庭缺少满足基本生活需要的各种条件，包括基本的物质生活资料和获取物质资源的能力，从而造成生活困难，难以通过自足的方式生存下去。

（二）反贫困的含义

1.反贫困的内涵

从宏观层面来说，反贫困是国家健全相关制度，达成国家在整体上脱离贫困的基本要求;从微观上来说，反贫困是指促进资源合理配置，保障一部分人的生活达到最低生活水平，促进社会实质平等的实现;从权利构建的角度来说，反贫困是指构建针对贫困群体的社会保障权，培育贫困人群的基本生存发展能力，矫正社会对贫困人群的排斥和歧视，维护贫困者的人格尊严，保障各人平等、有尊严的生存在社会中。这三种内涵分别体现了反贫困实现的手段、过程和目标。

2.我国反贫困政策的变化

反贫困议题贯穿于新中国成立后的各个历史发展进程中。在计划经济时期，国家以计划经济体制为依托，定量供给，在农村建立了最初的合作医疗制度，在一定程度上缓解了农村贫困问题。但是，计划经济体制缺乏灵活性，效率低下，严重阻碍了经济增长，人均基本消费品匮乏现象长期存在，一定程度上甚至加重了农村的生活困难。20世纪50-60年代，我国出现了大范围饥荒，因缺乏生活物资而非正常死亡的人数众多，农村脱贫进程大大拖慢。

改革开放以来，我国反贫困进程突飞猛进，扶贫脱贫取得了根本性突破，农村贫困人口数大幅下降。1986年后，我国开始扶贫政策转型，通过以县为单位的区域大开放式扶贫措施，以区域为对象实施反贫困行动。在政策引领下，国家对贫困地区加大财政专项资金的投入，完善了贫困地区的基本医疗和基础设施等，公共服务得到显著改善。2015年，习近平总书记在对各贫困地区进行调查后，对扶贫战略进行二次调整，提出“精准扶贫”方略，精准到户推动全面脱贫的实现。

二、我国现有农村反贫困社会救助制度的基本内容

我国2014年5月颁布施行的《中华人民共和国社会救助暂行办法》对社会救助划分各种类别，社会救助以对公民提供最低生活保障的物质帮助和服务为基础，以各种专项或临时救助为辅助内容。

（一）农村居民最低生活保障制度

居民最低生活保障又称低保制度，是指政府对收入低于地方最低生活标准的居民，按照法定标准提供物质救助，以保证该个人或家庭享受最低生活保障的社会救助制度。农村低保标准主要由县级以上政府按照能够维持当地农村居民基本日常生活需要的各项费用确定，并随当地物价和人民生活水平变化而适当调整。农村低保制度的责任是使被救助对象的生活达到地方最低生活水平，保证受助居民所获实际收入包括接受的救助物资能够满足最低生活需要。

（二）农村“五保”供养制度

农村“五保”供养制度是专门针对农村特殊群体即孤寡老人、孤儿等设立的一项社会救助制度，2006年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》为其提供了法律依据。农村“五保”供养制度的救助对象与最低生活保障制度有部分交叉，但是农村“五保”制度更侧重于对弱势群体的关怀和照顾，保障社会弱势群體在衣食住行上的基本生活需要，充分体现“老有所养，幼有所依”的社会治理理念。

（三）农村居民专项救助

专项救助制度旨在对医疗、教育、住房等方面有特殊困难的人群予以救助，是在宪法人权保护和发展机会平等的思想范畴下，对特殊困难群体基本生活的关注。以农村医疗救助为例，我国探索了以农民自愿参与，农村自筹资金，政府部分扶持的新型农村合作医疗制度，一定程度上解决农村居民因患病而积贫、返贫的问题。

（四）农村临时救助

农村临时救助是指政府对因疾病、交通事故等原因造成的基本生活出现暂时性重大困难的农村群体，提供资金资助和物质帮助的救助制度。临时救助制度是对其他救助制度的补充，确保了社会救助体系覆盖的广泛性和普遍性。

三、我国农村反贫困与社会救助制度整合的理论背景

我国反贫困政策与农村社会救助制度存在诸多共通契合之处，如，都是为了寻求人类发展的共同目标，解决发展中的不平等问题，保障人与人之间的实质公平正义。

（一）平等理论的变化：从形式平等到实质平等

贫困是资源配置不平等的体现，保障平等首先就要解决个人自由生存问题，消除影响自由生活的一切致贫因素。日本学者伊藤正己曾说：只有形式上的平等，才和自由连结在一起。在形式平等理论下，对于个人平等的保护只在保证起点线上的机会均等和资格平等，政府责任只限于制定自由竞争的相关规则，而不能在实质上横加干涉。