深圳前海多元主体街坊整体开发模式研究

郭 军，刘 劲，荆治国

（深圳市前海开发投资控股有限公司，广东 深圳 518054，E-mail：guojun@qhholding.com）

超大型城市中心城区土地资源稀缺，高效集约、节约利用土地资源已经成为规划建设者的共识和城市重点区域开发建设导向[1]。为了高效利用有限的土地，开发建设用地常常被划分为一个个小地块，出让给不同主体开发使用[2，3]。传统的开发模式下，地块开发商在城市规划指标控制下自主开展地块开发工作，地块与地块之间的统筹协调机制较为薄弱，容易造成城市中心区域各地块之间功能和形象不协调的情况，地块之间各项配套设施难以共享，造成使用上的不方便，甚至造成资源浪费[4，5]。在这种背景下，街坊整体开发模式应运而生。街坊整体开发是指在一个选定的规划街坊内，在规划建设主管部门的指导下，以打造统一、高效、便捷、人性化的高品质街坊公共空间、整体形象，提升整体建设水平和物业价值为目的[6]，各地块开发单位按照约定好的统筹协调机制，共同落实整体规划，同步进行设计、施工，并统筹运营的一种开发建设运营模式[7]。一个街坊由若干地块和小区支路组成，空间上一般不跨越城市主次干道。

街坊整体开发是国际上较为先进的一种建设模式[8]，将土地高效集约利用、功能多样性、建筑风格多元性[9]，以及片区统一形象[10]、公共设施功能系统化[11]、物业间良好接驳联系起来[12]，既有利于形成功能协调、整体性强而又兼具多样性的街区特色，又利于形成具有特色内涵、高品质的公共空间，同时这种开发以市场化企业为投资主体，以政府规划指导为必要控制，实现了市场资本投资、政府规划落地、公众人性化体验的多方共赢[13，14]。然而，这种开发模式在国内的研究与实践相对还处于起步阶段，案例较少。结合国内城市建设制度环境，在多元主体合作情境下开展街坊整体开发模式的实践与研究具有现实意义。

按照总书记“依托香港，服务内地，面向世界”和“精雕细琢、精耕细作”的重要指示[15]，深圳前海合作区吸取了国内外先进开发经验，重视整体开发建设，多层次集约利用土地，将15km2的土地划分为22 个单元102 个街坊，每个街坊又细分为若干地块。根据规划密度高、开发强度大、单个建设地块尺度较小的特点，前海积极探索实践街坊整体 开发模式，具有多个大规模街坊整体开发的工程案例。本文基于国内外案例比较的研究方法，探讨深圳前海多元主体街坊整体开发模式的基本特点和主要措施，以期为类似项目提供参考。

1 街坊整体开发模式现状分析

通过文献收集、实地考察等途径对街坊整体开发模式在国内外超大型城市的实践情况开展了调研，重点分析了开发效果较好、影响力较大的英国伦敦金丝雀码头项目、英国伦敦国王十字中心项目和上海西岸传媒港项目的有关情况[16]。

1.1 参考案例的基本情况

采用街坊整体开发模式的3 个参考案例基本情况如表1 所示。

表1 采用街坊整体开发模式的参考案例

1.2 参考案例采用整体开发模式的建设效果

（1）伦敦金丝雀码头。该项目是一个整体开发的国际案例典范[17]。通过整合水系、公共空间、景观、交通体系，成功建造了一个绿色公共性“基座”，在整合滨水空间与工作、生活、休闲功能的同时，实现了土地的高效混合利用。该项目城市设计特别注重一体化开发，形成了开放感强烈、形式多样、错落有序的公共空间，交通流线高效便捷，极大地提升了商业附加值。该项目采用统一的城市规划和设计，使得城市天际线协调、鲜明而直观；采用地下室整体开发，预先制定地下空间整体规划和开发时序，从而有序、高效地推进开发建设速度。

（2）伦敦国王十字中心。该项目通过城市修复、重建维多利亚时代遗留至今不再使用的铁路和工业用地，将国王十字区转变成为伦敦中心新的活力混合功能区。除了交通枢纽之外，该区域还拥有办公园区、大型商业、餐饮、艺术院校、住宅和公共空间（如谷仓广场、潘克拉斯广场、刘易斯·丘比特公园等）。项目融合可持续发展理念，建立街区能源供应管网，街区内每一座建筑都能连接到国王十字街能源中心。

（3）上海西岸传媒港。该项目是徐汇滨江地区开发建设的重要先导项目，贯彻“文化先导，产业主导”的理念，以文化传媒和信息产业链为核心，形成具有活力的功能聚集区、一体设计的复合型商务社区。上海西岸传媒港开发建设有限公司负责整个地下空间的建设工作，并统筹整个街坊整体开发工作；地上分为9 个开发建设地块，出让给不同的业主。该项目从规划入手定位整体开发，三维地籍管理，地上土地带方案出让，由专门的统筹企业负责整体开发事务，政府协调整体开发中遇到的重大问题。该项目营造了立体的城市空间，实现了组团式整体开发和地下空间统一建设运营。

1.3 参考案例整体开发模式的特点分析

上述整体开发案例都做到了土地高效利用，整合了地上、地下空间，极大地发挥了土地的价值，并且项目品质达到了较高水平，公共空间形象统一，公共设施应用良好，成为具有活力的区域中心。

以往的整体开发案例，一般是一元主体（即以一个大业主为主）进行开发，用地面积较大（常常在十几公顷以上），并且开发周期较长（一般需要十几年），这种模式适用范围较为有限，主要适用于规划密度较低、开发强度不高且资金较充裕的项目，不适于城市中心区小地块、开发强度高又多元主体的开发项目。因此在当今超大型城市甚至城市群不断涌现的时代，多元主体街坊整体开发模式仍然应该进行进一步的研究和探索。

2 深圳前海街坊整体开发案例

2.1 街坊整体开发背景

深圳前海合作区，如图1 所示，集前海深港现代服务业合作区、前海蛇口自贸片区、粤港澳大湾区核心区、中国特色社会主义法治示范区、国际化城市新中心、高水平对外开放门户枢纽等六大国家战略平台为一体，以建设国际一流城区为目标，城市规划达到国际先进水平。楼宇间规划有空中连廊，地下规划有发达的轨道交通、车行道路网、人行骨干通道、综合管廊、公共配套设施以及覆盖全区的区域集中供冷系统，前海建设项目纵横交错、上下叠加。

图1 前海合作区规划街坊分布图

前海是新时代产业转型升级和促进现代服务业聚集发展的区域，为落实产业导入政策，需要在有限的空间里聚集更多的产业实体，将一个街坊内的小地块分别出让给不同的业主开发，因此一个街坊内通常有多个业态相近的开发主体。这就形成了较为独特的一个街坊内多元主体合作开展整体开发的工程情境，目前尚无可供直接参考的类似案例。

前海城市密度高，留下了较丰富的公共空间和绿地系统，建设用地比较紧凑，规划上采取密路网、小地块的方式，支路间距约在70~100m 之间，一个建设地块面积一般在6000~8000 m2之间。

2.2 项目概况

项目位于深圳前海妈湾片区十九单元，项目开发时间为2014~2019 年。街坊规划面积6.42 公顷，含10 个地块（包括北侧水渠及绿地）。其中开发建设地块7 个，总面积4.70 公顷，以办公、商业为主导功能，也布置了服务配套设施。地上建筑总面积46.814 万m2，另有地下商业面积1 万m2。项目由前海控股、世茂、香江、顺丰、金立、香融、信利康等7 家建设单位共同开发，其中前海控股负责街坊整体开发的统筹协调工作。十九单元03 街坊定位是以办公及商业为主导功能，打造妈湾片区供应链管理、国际贸易和互联网金融等为核心的现代物流产业城，如图2 所示。

图2 前海十九单元03 街坊开发导控简图

2.3 项目整体开发的主要举措

2.3.1 前海控股开展整体开发的统筹协调

多元主体街坊整体开发的核心在于多主体合作机制的形成（见图3），在本案例中，主要通过前海管理局局属企业牵头的统筹协调机制来实现多主体合作。

图3 街坊整体开发多主体合作机制示意图

街坊整体开发的统筹协调工作是项目成败的关键[5]。前海控股作为前海管理局局属企业和前海新城建设的主力军，承担了03 街坊整体开发统筹协调工作，包括设计、施工和运营的统筹协调。

（1）设计统筹。前海控股开展整个街坊的城市设计，并委托一家设计公司为设计总体统筹单位，负责全过程管控各地块设计统筹工作，编制方案设计、初步设计、施工图设计阶段《实施导则》作为设计工作指导文件，并在各阶段对不同设计单位进行要点控制，保证了项目设计的统一性、协调性和完整性。

（2）施工统筹。多元主体合作情境下的整体开发，在施工阶段的重点统筹问题是整体场地布 置、交通布置。垂直运输机械的布置是项目协调的难点。对于03 街坊中紧邻的7 个建筑单体而言，塔吊位置的布设会影响各个地块内的现场材料仓库、堆场、搅拌站、水、电、运输通道的布置。在各地块桩基施工阶段、总包单位进场前，项目统一布置塔吊群，将各地块预计使用的塔吊数量、位置进行了统一布置、统一编号，充分考虑各个业主需求和意见后定稿发布，并将此文件放入各地块施工总承包招标文件中。项目统一布设施工通道。在地下室施工期间，为统一施工运输通道管理，建立了一条经过各地块的地下室施工公共运输通道。通过统筹布置施工设备及公共运输通道，使得地盘的管理井然有序，公共运输的效率得以大大提高。

（3）运营统筹。地下停车库由前海控股组织统筹规划，统一聘请运营单位。

前海控股在整个街坊整体开发过程中进行了大量的协调工作，如组织日常协调会议、统筹协调公共空间、景观设计和建筑选材，上传下达企业诉求和政府要求等。

2.3.2 地下基坑统一开挖

03 街坊中7 个开发地块用地都很狭小，多数只有6000 m2左右，如各自进行基坑开挖，会产生很多重复又互相制约的基坑支护工作，需考虑施工工序对相邻地块的影响，并带来很多不可遇见的风险。03 街坊开创性地将7 个相邻的小基坑合并成一个大基坑，由前海控股对整个基坑统一进行设计和开挖，并协调7 家业主共同签署基坑统一开挖协议。原本预计一年左右的工期缩短至5 个月，既避免了各主体地块基坑先后开挖出现混乱的情况，大大减少了施工风险，又提高了地下空间的利用率，节约了投资，降低了协调成本。

2.3.3 地下车位统筹使用，人防统一建设

03 街坊采用了机动车位街坊内共享、整体平衡的策略，整体统一设计、统一地下地库标高，利用了市政道路下部空间，建设三层大地库，共约2000个机动车位，可以满足整个街坊需要。通过统筹布置，整个大地库只设置5 个车行出入口，不仅最大限度减少了对地面交通的影响，而且减少了坡道对停车位的占用。运营期间，停车位置将由车主自由选择，依据所停区域的电子识别系统来交纳管理费，大大提高了地下空间使用效率和管理效率。街坊同时采用了集中设置人防设施的策略，只在地下3 层沿着街坊的两条边布置人防设施，原本7 个地块的人防指标归集到5 个地块，提升了人防空间的利用率，降低了人防建设成本，并使得停车和商业空间布局更加完整。人防建设费用则按照各业主人防应建面积分摊。

2.3.4 立体化的人行网络建设

03 街坊通过整体统筹的空中连廊和地下人行通道，将不同地块的建筑空间便利的连通起来：

（1）空中人行公共空间包括2 层、3 层和4 层的连廊。二层开放式商业环状连廊连接地块单体，满足步行路径上的便利跨街需求，途中设有多个节点。东侧4 个地块商业裙房人流量大，通过加强3、4 层的连接，使得商业流线一体化，强化商业集聚效应。

（2）地下人行公共空间主要包括地下步行通道、下沉广场两种空间形态。03 街坊只有一个地块与地铁站相连，但通过公共通道，街坊每个地块都可以与地铁站无缝连接，形成连贯的地下步行空间。下沉广场为地下空间引入人流，为地下商业激发活力。

2.4 项目整体开发存在的问题

十九单元03 街坊是前海多元主体街坊整体开发的初步实践，基本上取得了预期效果，多元主体街坊整体开发模式已经成为“前海模式”的重要组成部分，它可以促进高效集约利用土地，提升土地和物业价值，创造更加人性化的生活、工作环境，成为我国超大型城市中心区域高品质、精细化开发建设的创新动力。在前海采用街坊整体开发实践及本文研究中也还存一些不足之处。

（1）协调难度大。整体开发模式下需要协调的内容很多、周期很长，且事先难以事无巨细地明确一个合作各方都遵守的统筹协调、组织机制，导致协调基础较为薄弱，有时往往事倍功半。如何在项目开发的初期，例如土地出让阶段制定科学的协调统筹机制应成为下一步研究的一个方向。

（2）审批创新难度大。街坊整体开发为了优化整体功能，统筹考虑地库出入口、人防建设区域、消防疏散和消防分区等重要功能，其系统设计从原先建筑单体视角转为区域整体视角。而在实际项目执行过程中，政府审批的对象是单个单体项目，每个地块单独报建，在各建筑系统设计上经常突破现有规范，行政审批的配套改革亟待研究与实践。

（3）运营考虑不够充分。整体开发考虑了停车统筹，但对商业业态统筹、空中连廊、公共空间等的运营方式考虑不足，易给项目整体开发后开展整体运营造成困难。

3 多元主体街坊整体开发模式的措施建议

基于项目建设的经验，在多次组织项目总结工作坊基础上，本文提出下一步前海合作区多元主体街坊整体开发模式中，在土地出让阶段、设计阶段、建设阶段、运营管理阶段的系统化落地措施和具体做法建议。

3.1 土地出让阶段

（1）在土地出让前，规划部门宜提供街坊整体开发规划设计指导文件，内容包含：建筑风格与形态、建筑功能与规模分布、业态分布、景观、城市家具、泛光照明、标识标牌（含LED 屏）、公共空间、市政工程、交通组织与停车、低碳生态、开发建设与施工组织、项目验收、运营等。

（2）实施整体开发的街坊，各地块宜同一时期出让土地、确定土地使用权人。土地出让时，政府与中标人签署的《监管协议》中应包含街坊整体开发方面的内容，约定受让方应按照整体开发原则，在设计、施工、采购以及运营等方面积极参与统筹协调，支持、配合一体化开发。

（3）土地出让时，应向投标人明确建设计划要求。各地块的建设计划应大致同步，为整体开发提供条件。

（4）街坊整体开发项目启动前，主管部门应确定街坊整体开发统筹单位。统筹单位原则上应为街坊内有丰富相关经验和实力的某地块开发主体。街坊内各业主应通过内部协调机制形成一致意见，并由统筹单位作为代表负责与政府相关沟通工作。

（5）各街坊成员单位应按照《监管协议》的指导意见，与统筹单位签订《街坊整体开发统筹协调协议书》，明确各方在整体开发中的权利、义务、协调机制，建立“街坊整体开发统筹协调会议”制度。具体事务决策时，可按照少数服从多数的原则进行投票，投票权重可将土地使用权人的项目建设规模作为一个考量因素。

（6）实施整体开发的街坊，具备条件的，可以将该街坊的地下空间统一出让给统筹单位进行整体开发建设。地上空间可以采用带方案插座式出让方式出让给不同的开发主体。

3.2 设计阶段

（1）统筹单位应聘请街坊总建筑师单位，根据规划部门提供的街坊整体开发规划设计相关文件，进行街坊公共空间（含地下空间）的规划、建筑、景观等方面的整体设计和设计统筹工作。除了考虑建筑之间的统筹，还应考虑建筑与市政基础设施（如公共绿地、市政道路等）的一体化。

（2）街坊总建筑师单位应该编制《街坊整体开发设计导控文件》，对设计方面的统筹协调问题提前做好规划。规划建设主管部门对街坊总建筑师单位的工作提供相关业务指导。

（3）《街坊整体开发设计导控文件》应秉持公共利益优先的原则，兼顾业主利益，不得损害公共利益、降低为政府代建设施的建设标准。该文件是各地块具体设计的指导性文件，一般应分为方案设计、初步设计、施工图设计等3 个阶段。各阶段成果经规划建设主管部门和各街坊成员单位共同审议通过后，对各街坊成员单位具有约束力。

（4）与整体开发统筹协调相关的各地块设计文件应报街坊总建筑师单位、“街坊整体开发统筹协调会议”进行审核、审议。规划建设主管部门在进行方案设计核查、建设工程规划许可证审批时，应参考相关审核意见及会议纪要。

（5）在规划设计阶段，各街坊成员单位应就《街坊整体开发设计导控文件》中共同运营管理的街坊公共空间（如地下停车场、空中连廊等）签署《统一运营管理意向协议书》。

（6）在策划定位阶段，各街坊成员单位应统筹考虑街坊内配套服务设施的完善性和互补性（例如餐饮），满足街坊整体需要，并达到共生、共赢的效果。

3.3 建设阶段

（1）各街坊成员单位在施工单位招标时，应将统筹协调单位牵头编写、统筹协调会议审议通过的《施工组织统筹协调指导文件》作为前置条件，各施工单位应参照执行。

（2）各地块应按“街坊整体开发统筹协调会议”、街坊总建筑师单位审核同意的设计方案实施，统一建设时序，协调建设步骤，同步进行开发建设。

（3）与街坊整体开发有关的工程设备、材料，推荐各街坊成员单位进行集中统一采购，选择符合设计要求、价格合理的相关产品。集中采购前，各方应签订《集中采购协议》。

（4）与街坊整体开发有关的材料样品、工程样板，应按程序请街坊总建筑师单位审核，审核同意后才可进行后续工作。

（5）与街坊整体开发有关的工程阶段性验收时，应请街坊总建筑师单位参与并出具验收意见。规划建设部门在进行各项目验收时，应参考该意见。

3.4 运营阶段

（1）建议由统筹单位牵头、各业主单位参加，成立“街坊业主委员会”代表街坊业主处理公共事务，整合街坊运营资源，对运营提出建议。业主委员会同时负责与政府协调街坊有关诉求问题。

（2）以街坊整体形象加强招商吸引力。建议政府和各业主协同制定片区营商环境优化措施，形成政企协同的产业招商合力，建立招商联合推广、产业客户资源共享机制。

（3）运营初期，服务配套应优先保证街坊内基本需求，如配置配套商业餐饮，完善区内交通接驳微循环，增强区内与区外交通连接等。

（4）在《街坊整体开发导控文件》相关街坊公共空间具备运营条件后，各街坊成员单位应签署《统一运营管理协议书》，共同聘请相关运营单位。其它公共区域也应明确运营主体及运营模式。

4 结语

街坊整体开发也是城市更新的一种方式，西方城市更新的演化历史经历了从“推倒重建”式整体更新到“多方伙伴关系”式城市更新的演变。受其启发，我国城市更新政策要提高对城市更新多维本质的认知，建立以人为本的城市更新制度，强化政府在城市更新中的协调，引导和促进功能。

深圳前海的建设目标是建成粤港澳大湾区核心区的国际化城市新中心，区域规划的开发密度大、土地价值高、品质要求高。多元主体街坊整体开发模式在高密度、高价值和高品质区域的城市开发中显示了巨大的优势和适应性，在深圳前海取得的经验可为北京、上海等国家中心城市的市中心高密度地区的区域开发和城市更新提供借鉴。由于多元主体街坊整体开发模式对地下空间开发力度很大，加之在规划设计中充分考虑了大街坊地块间的互联互通设施，其工程造价相应也会有一定幅度的增加。多元主体街坊整体开发模式需要政府或有丰富经验的开发单位承担大量的组织协调工作，协调难度很大。因此，多元主体街坊整体开发模式在更大范围的适用性还需要更多研究和实践的进一步探讨。