营造韧性魅力社区 助力城市治理现代化

吕斌

2020年新年伊始，一场突如其来的新冠肺炎疫情严重冲击了我国经济社会前行的正常节奏，也影响了我们的惯常生活，甚至像武汉这样拥有1500万人口的特大城市也采取了“封城”措施，全国进入了战“疫”状态。回首本世纪以来，短短的20年期间地球上已经发生了SARS、MERS和这回的新冠病毒肺炎（COVID-19）三次危害性非常大的传染性疫情，频率之高令人惊异。然而我们幸运的是，这次疫情发生后，在中央统一领导部署下举国上下同舟共济、众志成城、顽强奋战，目前疫情防控已取得明显效果。这次抗击疫情的过程再次彰显了中国特色社会主义制度的显著优势、中国力量、中国速度、中国精神，可以预见我们一定能在不久的将来取得抗击疫情的完胜。习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。我们既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

响应公共卫生应急管理体系建设，构建安全防控疫情的韧性社区

1.社区疫情防控在公共卫生事件突发当初暴露的短板。

在所有公共卫生突发事件中，传染病的蔓延传播是最主要的一类，由于传染病具有突发性和重大健康风险，建立科学全面的传染病防控应急管理体系具有重要的政治、社会和经济意义，是以人民为中心的发展理念在公共卫生领域的重要实践。国家公共衛生应急管理体系建设，在横向的专业领域方面，涉及法治、防控、救治、保险、救助、应急管理等方方面面;在纵向的体系上，又可分为国家、区域、城市和社区四个层次，这些不同领域和不同层次之间要求具有高度的协同性和整体性，是一项复杂的系统工程。虽然在2003年的SARS危机之后，我国迅速构建了突发公共卫生事件应急的法律制度体系、卫生应急预案、网络监测体系，但根据笔者对本次疫情防控工作在“防、控、治”三个重要环节的直观观察，发现在疫情防控初期仍然暴露出了在重大疫情防控体制机制、应急处置过程等方面存在着短板和弱项。

在社区层面，缺乏疫情防控预警体制建设，可支配的公共资源有限、尤其是社区级的合格医护人员严重短缺，应急资源分配和疫情发生时市民群众生活必需品的精细投放或采购所需的保障渠道不通畅，部分社区疫情防控必要的监控监管环境条件差，尤其是棚户区和老旧小区的缺失状况更为明显;在社区的精细化管理方面，除部分城市的社区实施了网格化管理之外，很多社区对人口等基础情况的把握普遍不够精准，这些都严重影响了防疫战初期的疫情防控效果。

2. 营造韧性社区的使命与治理模式。

习近平总书记在3月10日赴武汉考察疫情防控工作时指出：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”城市治理是整个国家治理体系的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市治理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。而社区治理则是国家治理的基础和基石，又被称为是城市治理的“最后一公里”。城市治理的大量工作在基层社区，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。城市治理是以人民为中心，而人民群众最关心、迫切需要解决的各种自身利益问题常常发生或暴露在社区，为民的事无小事，做好社区治理工作十分关键。

在这次抗击疫情的总体战、阻击战中，有两个让全国感动的英雄阵地，一个是医院救死扶伤阵地，另一个就是社区疫情防控阵地。社区一直处于疫情防控的最前线，为遏制疫情扩散蔓延、保障市民生活作出了重要贡献。为了构建科学的、系统的、有效的公共卫生应急管理体系的长效体制机制，提升和完善城市治理现代化水平，一个重要的切入点应该是从抓社区治理着手——营造韧性社区。

有关韧性的概念在20世纪70年代初被用于生态系统的研究，后来逐渐扩展到了社会生态系统、防灾减灾等工程系统，到了本世纪初，韧性的理念被用于城市复杂系统、城市可持续发展研究。“韧性城市”或“韧性社区”强调的是城市或社区具有预防、回应并从特定风险中迅速复原的能力，同时将灾害或风险损失降到最低的能力。从长远的视角，强调城市或社区能够从过往的灾害或风险事故中学习，提升对灾害和风险的适应能力。“韧性城市”和“韧性社区”的概念是近些年来世界各国城市可持续发展领域理论与实践研究的热点，公共卫生应急管理体系建设与城市治理体系和治理能力现代化作为国家战略，如何构建“韧性社区”应该成为其中的重要命题。社区是城市运行和治理的基本单元，坚持不懈地做好疫情防控工作，应对公共卫生安全突发事件必须依靠社区。

所以与此目标相关的韧性社区内涵，不应仅仅停留在防灾减灾等工程方面，更应关注社区的疫情防控安全监控监管、预警系统建设、社区防控专业医务人员和场所配置、包括儿童、老年人及特殊人群在内的居民幸福生活品质提升和健康持续发展等方面的支持保障体制机制和设施的规划和建设。韧性社区营造须由被动的应急响应转变为主动的规划调控，韧性社区营造策略也需涵盖长期宏观战略指引、近中期行动计划以及具体工程实施方案的全过程调控。

习近平总书记2018年11月赴上海考察时指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”城市治理的“最后一公里”就在社区，而社区治理不同于社区管理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能。坚持以人民为中心的发展思想，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、共建共治共享。韧性城市的营造也必须通过社区治理的体制机制实现目标，坚持基层党组织引领的同时，要改变一些社区长期以来只管家长里短、柴米油盐的状况，党组织和政府的工作重心和资源力量配置一定要下沉到社区，甚至把疫情防控特殊时期的某些举措长期化、制度化，着力解决好人民群众关心的安全、健康、就业、教育、医疗、养老以及信息化、智慧化等突出问题，不断提高社区基本公共服务水平和质量，让群众有更多获得感、幸福感和安全感。

成都市委近年探索党建引领城乡社区发展治理新模式，由党组织引领群众自治，发挥群众智慧、群众力量做好城市治理的“最后一公里”，让城市有了新变化、社区有了新温度、居民有了新感受，为国内的社区营造提供了范例。期待成都市在营造韧性城市的进程中，探索出适合成都提升城市治理体系现代化水平的创新路径。

提升社区魅力再生产，助力地域产业振兴

1.重视老城区及其社区空间的文化经济学价值。

最近，持续了近两个月的新冠肺炎疫情逐渐趋于平稳，为实现疫情防控、复工复产“两不误”，一些城市政府从完善城市治理体系和提高治理能力着手，引领基层社区共建共治共享，积极有序地组织恢复生产。在这个过程中，社区既是疫情防控第一线，也是后疫情时代复工复产的第一线。由于这次疫情的影响，“封城”、居家隔离、延期开学开工等措施对防控疫情非常必要、也非常有效，但是另一方面也一度使我们常规的城市活动停滞了，几乎万人空巷。疫情终将过去，如何理性、有序地激活城市、社區的活力、恢复其魅力，助力地域产业振兴，成为后疫情时代城市治理新的挑战和机遇。

伴随改革开放进程的不断推进，城市发展建设已经从一个完全以增量为主的时代进入了增量和存量并存的时代。而在存量空间里，老城区及其社区的改造和更新成为具有挑战性的重要课题。老城区的改造和更新问题关系到人民群众的切身利益和城市的发展，城镇历史风貌保护不仅关系到中国历史文化传承，又关系到宜居宜业环境的提升。

通常，许多人只盯着老城区及其社区空间的房地产价值，而忽视其具有重要的文化经济学价值和经济地理学价值。所谓文化经济学价值指的是老城区及其社区空间因丰厚的历史文化积淀所具有的经济学情感价值，又被称为魅力价值或归属感价值。近年来，习近平总书记提醒国人要记住的“乡愁”，从经济学意义讲其内涵就是浓重的情感价值。而所谓经济地理学价值是指根据“区位论原理”，老城区及其社区空间具有对创意文化产业等都会型产业的哺育、支撑功能。文化创意产业从生产到消费的若干环节里，包含了知识升级的螺旋过程，需要有与消费群体面对面学习、交流和反馈的机会，历史文化空间恰好适合这个过程。所以，如果一级政府只看到老城区脏乱差、藏污纳垢等环境、民生问题，老城区及其社区空间就会被认为是社会经济发展的包袱和拖累，则首先被想到的对策常常就是拆拆拆。如果换一个积极的视角，认识到其具有文化经济学价值和具有培育文化创意产业等都会型产业的可能性，那么城市和社区治理采取的对策就会有更多样的选择。

2. 通过社区营造实现社区魅力的再生产。

社区营造是实现老城区及其社区有机更新的一种重要模式，是传统社区魅力再生产的过程。社区魅力是城市魅力的基础，城市魅力一般是指一座城市对于城市内外公众的吸引力、城市居民自身的凝聚力，它是一个城市软实力的重要体现。影响城市魅力的主要因素包括：经济、社会、医疗、公共安全、教育、就业，以及环境、旅游、文化特征、国际化程度等，通常直接反映在对人才和外来客的吸引力、居民对城市的包容度、产业的活力等方面，城市魅力直接关系到地方经济的兴衰。

通过社区营造实现社区魅力再生产的过程需要包括政府、企业、市民及第三方等多元主体参与，其目标在于提升社区的空间价值、社会经济价值和文化价值。社区魅力再生产不是单纯的物质空间再生产，需要从物质空间转向社区空间，完成物质空间修补之前要做好社会修补，这种修补应该是基于人和产业行为诉求的场所营造。

成都是一个在国内外享有盛名、宜居宜业宜游的魅力城市，历史底蕴丰厚、文化气质优雅时尚、乐观包容开放、勇于创新，产业特色和优势显著，近年来“新经济”呈现高速发展的态势。2018年成都市启动了城乡社区总体营造行动，计划到2020年社区营造覆盖率达到90%，可以说成都是全国城市中社区营造、社区治理、城市治理的先行城市，工作扎实、深入，已经产生了很好的示范效果。期待成都能进一步提升城市治理体系和治理能力现代化能力，助力公共卫生应急管理体系的建设和地域产业振兴。