基于产业一体化的广清特别合作区建设路径探讨

【摘 要】广州经济发达但受制于发展空间，清远土地储量充裕，因此广清一体化不断提速。以深汕特别合作区为参考，以产业一体化为基础，以广清产业园为中心，广清两市可在与广州相邻的清远南部探索建立广清特别合作区，由广州全面管理。坚持以市场为主导的“广州总部+广清基地”企业发展模式，享受清远、广州两地比较优势，使合作区成为承接广州及珠三角产业转移的重要阵地，合作区5年内推进产业一体化，10年内纳入广州，成为广州第“11+1”区。

【关键词】广清一体化;产业一体化;深汕特别合作区;广清特别合作区

【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）01-0006-04

1 研究背景

1.1 产业一体化

产业一体化是相邻地区充分发挥经济发展方向的同一性、产业的互补性，促进生产要素自由流动，加速产业的整合与重组，实现各地区之间的经济分工与协作。产业一体化的核心内容和最终目的是各区域产业之间的分工与协作——既有专业化的分工，又有产业之间的互动与合作，从而提升整个区域的产业竞争力[1]。

产业一体化策略方面，王刚提出从加快产业集群、产业合理布局、提升国际竞争力3个方面推进京津冀产业一体化，包括建立统一协调机制、投资平台建设、缩小产业梯度等措施[2]。梁小萌从区域经济一体化理论出发，探讨推进广佛肇经济圈产业一体化，包括区域产业合作、产业转移、集团企业重组等[3]。

1.2 “飞地经济”研究

“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等进行跨空间的行政管理和经济开发模式[4]。

国内学者主要从两个方面对“飞地经济”进行研究：一是经济学角度，把参与方作为经济主体研究“飞地经济”共赢机制。例如，安增军、林昌辉建立“飞地经济”中的政府目标函数，构建利益共享机制，以推动“飞地经济”的可持续发展[5]。二是公共管理学视角，把“飞地经济”视作一个区域治理问题进行研究。例如，麻宝斌通过分析“飞地经济”中的地方政府行为，指出“飞地经济”其实是地方政府在经济上的跨区域合作[6]。综合各学者观点可知，发展“飞地经济”的关键是地方政府合作。

国外学者把“飞地经济”的发展模式分为两大类。{1}资源类“飞地经济”，主要分析资源发展对“飞地经济”的影响;{2}外资投放类“飞地经济”，主要关注外资扶持与缩短贫富差距的实际关系[7]。

1.3 广清一体化进程加速

清远是广东省陆地面积最大的地级市，中心城区与广州紧密相连，是广州乃至珠三角北上大陆腹地的必经之地，自从2012年启动以来，广清一体化进展不断加速（见表1），两市相邻区域，主要指清远南部4个县（市、区）和广州花都区、从化区，成为一体化重点研究范围。

1.4 深汕特别合作区效果显著

深圳创造了举世瞩目的奇迹，但土地面积狭小限制了深圳经济发展，必须寻找新的空间实现工业区的迁移。汕尾虽然是沿海开放的第一批口岸，但经济落后，土地利用强度低，因此深圳与汕尾的合作可谓顺理成章。

2008年，深圳在汕尾海丰县鹅埠镇建立深圳（汕尾）产业转移工业园，2011年在鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇设立深汕特别合作区，总面积为468.3 km2，包括42.5 km的海岸线，2017年更名为“深圳市深汕特别合作区”，正式成为深圳第“10+1”区，GDP按比例纳入深圳。合作区坚持“深圳总部+深汕基地”发展模式，打造四大产业基地，引进了“比亚迪”“华为”等多个优质项目。

深圳还将推动在东莞、惠州邻近深圳地区，规划建设功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区[8]。

钟坚对深汕特别合作区的成功经验进行了总结，包括以下几个方面：{1}规划先行，高起点谋划发展;{2}建立高级别管理机构，包括在省政府设立深汕特别合作区建设协调小组;{3}一次性将合作区所有适宜建设用地统征为国有用地，以避免城中村、违建、旧改等阻碍城镇化的老难题;{4}积极探索建立“深圳总部+深汕基地”“深圳经验+汕尾空间”的深度合作模式[9]。

深汕特别合作区对行政体制机制进行了大胆的改革创新，合作区机构编制、干部人事管理、公检法、地税、国税、财税全部调整为深圳管理，合作区纳入深圳市国民经济和社会发展规划。因此，深圳特别合作区完全成为深圳的一块“飞地”。

2 广清特别合作区建设动力分析

广州、清远两市中心城区相距不足60 km，广州是华南经济龙头、国家中心城市，但也遇到土地成本高企、产业发展空间受限的困境;而面积2.58倍于广州的清远，经济总量不到广州的7%，是典型的欠发达地区。目前，两市以广清产业园为抓手推动广清一体化，委托广州方面负责开发建设招商，清远负责社会事务工作。但最大阻力还是体制问题：产业园管理到底谁主导？来自不同单位的干部队伍如何相处？两市利益诉求如何得到满足？如果这些问题没有得到根本的解决，就很难激发参与方的积极性，这与深汕产业园当年遇到的情况非常相似。

现在深汕特别合作区由深圳全面主导建设和管理，其“10+1”的改革模式，是一种全新的试验模式。广州、清远两市也有较大动力借鉴改模式，推动特别合作区建设。

（1）广州GDP被深圳超越，且差距不断拉大。2016年深圳GDP總量首次超越广州，2017年深汕特别合作区GDP纳入深圳，使深圳进一步扩大了领先优势，超出广州935.24亿元，2018年更是超出广州1 362亿元。多年的“北、上、广、深”的一线城市排名变成“北、上、深、广”，作为千年古都的省会广州输给了小渔村起家的仅发展40年的深圳，丢失了广东省第一的宝座。

（2）清远陆地面积全省第一，但偏于粤北，无出海口，不属于珠三角和粤港澳大湾区，经济发展相对落后，有被边缘化的危险，急于通过广清一体化融入粤港澳大湾区。

2019年1月，清远市新闻办发布消息，广州和清远开始积极借鉴深汕特别合作区的成功经验，探索建设“广清特别合作区”。因此，可探索以广清产业园为基础，在清远南部建立广清特别合作区，承接广州及珠三角的产业转移和产业升级，推动广清产业一体化，助推清远融入粤港澳大湾区，还可拓展广州的发展空间，从而实现双赢。

3 广清特别合作区建设阻力分析

3.1 广清差距小于深汕，清远全面出让合作区管理权动力不足

深汕合作区与深圳并不接壤，那么深圳为何没有选择陆地相邻的东莞、惠州，而是与深圳不交界、距离深圳地界60 km之遥的“汕尾四镇”呢？主要原因還是合作方的动力问题。东莞、惠州都是纳税大市，而深圳是计划单列市、经济特区，财政收入直接上交中央，所以一般发达的地区都不会给地，汕尾四镇这样的经济落后地区才有可能。

在全省21个市中，汕尾GDP排名倒数第二，GDP相当于排名第一的深圳的3.80%。清远排名中下，要好于汕尾，GDP相当于排名第二的广州的6.85%。可见，广清GDP的差距要小于深汕差距。清远市经济发展尚可，对于让出土地、建立由广州主导的特别合作区的动力不足。2018年4市GDP情况见表2。此外，深圳选择“汕尾四镇”，主要还看中其42.5 km海岸线。

3.2 上级政策支持力度小

作为单列市的深圳特区，比广州有更大的政策自主权，得到更多的政策支持。广州虽然面临发展空间的限制，但面积是深圳的3.7倍，GDP密度却不到深圳的三成，所以广州及上级政府会认为广州还有潜力可挖。

3.3 多头管理问题

特别合作区相当于广州的一块“飞地”，飞地模式必须只有一个管理主体，不能是多头管理。如果“飞出地”广州负责经济事务的管理，“飞入地”清远则负责社会综合事务的管理，而这两项事务的管理不是完全分离的，存在着很多的职能交叉，必然会出现两地政府的矛盾和冲突。

3.4 成本分摊和利益分配问题

合作区内产业园、交通、征地等需要大量资金，广清产业园的建设就一直受到资金问题的困扰。合作区的成本、GDP和财税收入如何分配，关系两地政府的切身利益，分配不当会严重削弱参与方的积极性。

4 广清特别合作区选址建议

2016年12月，广东省发展改革委印发的《广清一体化“十三五”规划》，提出“三步走”行动计划：清远南部地区3年部分融入、5年初步融入、10年基本融入珠三角，实现南部地区与珠三角规划交通无缝对接、承接广州城市功能疏解和珠三角产业转移能力全面提升，经济发展融入珠三角经济圈，率先实现与广州一体化发展[10]。

根据规划，本文建议选择靠近广州的清远南部区域，沿着京广线、广清轻轨，包含广清产业园的石角、龙塘、源潭三镇划为广清特别合作区（如图2所示）。三镇合计562 km2，略大于广州的南沙区，2012年户籍人口约22.5万，人口密度约400人/km2。

（1）3个镇位于清城区南部，均与广州接壤，面积为清城区的一半左右，有利于行政协调。合作区兼有山区、丘陵与平原等地貌，大部分地区属平原与低山丘陵，整体开发难度不大。

（2）广清工业园A区位于石角镇，且还与佛山相邻;投资300亿元的长隆森林主题公园位于龙塘镇，有广清轻轨、京广线、武广高铁、广清高速等与广州相连，源潭镇也有京广线、武广高铁通过。合作区距离清远中心城区大约10 km，距离广州核心城区约60 km，到广州白云机场约30 km，交通便捷，属于珠三角一小时经济、生活圈范围，区位优势十分明显。

5 广清特别合作区建设路径建议

2019年2月，国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“深化区域合作，有序发展‘飞地经济，促进泛珠三角区域要素流动和产业转移，形成梯度发展、分工合理、优势互补的产业协作体系”。在国家层面肯定了深汕特别合作区首创的“飞地经济”模式和产业一体化发展方向。因此，在支持大湾区发展的政策背景下，广清特别合作区很有可能得到国家支持。

针对上文中提到的合作区建设存在的阻力，可以制定“三步走”行动计划：合作区3年初步融入、5年基本融入、10年完全融入广州。

5.1 第一步：3年内成立省级的广清特别合作区领导机构

（1）广清两市都直属广东省管辖，所以合作区的建设必须在省政府的直接领导下才能推进。应成立省级的合作区领导机构，下设专门职能部门，共同规划、统一行动，以打破行政壁垒、消除行政分割。

（2）广州全面主导和管理合作区。2011年深汕特别合作区成立，采取两市共管模式：深圳负责经济管理和建设，汕尾负责征地拆迁和社会事务，但这种“共建共管”模式却导致两市“谁也不管”，直到2017年合作区的经济社会事务由深圳全面主导，成为深圳第“10+1”区，合作区的建设才进入快车道。广清特别合作区由广清两市共建共管，但始终还是需要以一方为主。为避免“多头领导”，减少两市政府之间的职能交叉、权力重叠和矛盾，合作区应由广州全面主导和管理，并满足各方不同的利益需求。

（3）成本分摊和利益分配。建设成本方面，向国家和广东省争取一部分建设资金，但两市需要承担大部分的建设成本，一些项目可采取PPP形式吸引社会资本参与。合作区GDP、税收存量归当地所有，增量部分由两市政府按协商的比例分成，其分配比例可与两市分摊的建设成本挂钩，以提升两市参与合作区建设的动力。

5.2 第二步：5年内推进产业一体化

（1）合作区以产业一体化为基础，以共建广清产业园为抓手，大力推动广州的建材、家居、化工、汽车零部件、食品加工等产业向合作区转移。鼓励广州的教育、医疗、金融等产业进入合作区发展，广州企业还可利用合作区的生态资源优势大力发展生态旅游业。鼓励广州企业把总部、营销等职能留在广州，生产、研发、物流等职能转移到合作区，清远成本、广州服务，享受两地的比较优势。同一产业、同一企业在广州、清远跨区布局发展，打造完整产业链，形成水平相当、优势互补的区域产业分工合作格局。

（2）可把合作区适宜建设用地一次性统征为国有用地，合作区实行与广州增城、从化一致的房地产限购政策（如外地户籍限购一套住房）。

5.3 第三步：10年内合作区纳入广州，成为广州第“11+1”区

（1）合作区公务员转为广州管辖，辖区居民转为广州户籍，所有医疗、教育、社保、交通等社会公共服务与广州完全一致。

（2）加强合作区与广州的交通一体化。成为广州“飞地”之后，合作区就达到了国家对地铁建设的人口、GDP等要求，可把地铁从白云机场、广州北站延长到特别合作区。

参 考 文 献

[1]宋庆伟.盘锦营口一体化发展研究[D].长春：东北师范大学，2013：62.

[2]王刚.京津冀产业一体化战略研究[C].京津冀区域协调发展学术研讨会论文集，2009.

[3]梁小萌.推进广佛肇经济圈产业一体化的路径思考[J].探求，2010（6）.

[4]王倩“飞地经济”治理中的地方政府合作研究——以深汕特别合作区为例[J].厦门特区党校学报，2017（5）.

[5]安增军，林昌辉.可持续“飞地经济”的基本共赢条件与战略思路：基于地方政府视角[J].华东经济管理，2008（12）.

[6]麻宝斌，杜平.区域经济合作中的“飞地经济”治理研究[J].天津行政学院学报，2014（2）.

[7]王倩.“飞地经济”治理中的地方政府合作研究——以深汕特别合作区为例[J].厦门特区党校学报，2017（5）.

[8]张小玲.深莞惠共建试验区选址定哪里？[N].南方都市报，2018-04-24.

[9]钟坚，杨霁帆，马光威，等.加快深汕特别合作区开发开放的几点思考[J].特区实践与理论，2017（1）.

[10]广东省政府发展研究中心课题组.打造区域发展共同体、为广东一体化探新路——广清一体化的实践与启示[J].广东经济，2017（10）.

[11]谭目兰.粤港澳大湾区背景下广清产业一体化探讨[J].清远职业技术学院学报，2018（2）.