以国资控股股东视角看混合所有制企业合规管理

马晓康

【摘 要】随着社会经济不断发展，加强合规管理已经成为企业发展的重要理念和普遍共识。国有企业作为合规体系建设的排头兵，其投资的各类混合所有制企业的合规管理工作显得尤为重要。文章旨在从国资控股股东视角分析混合所有制企业合规管理面临的挑战现实性及其实施路径的有效性。

【关键词】混合所有制;合规管理;企业管控

【中图分类号】F279.2;F271【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）01-0218-02

2018年，国务院国有资产监督管理委员会出台了《中央企业合规管理指引（试行）》，引发各界广泛讨论。目前，国有企业的合规工作进展不一，而大多数国企①对于许多合规领域缺乏足够认识和实践，特别是混合所有制企业（简称混企②）的合规工作仍处于起步阶段，制约了国企改革的进程。党的十八届三中全会提出了发展混合所有制的国企深化改革战略，党的十九大报告提到要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，国有资产监督管理委员会近年来也一再强调将不断加大与民营企业的合作力度，因此从深化国企改革、实现多种所有制共同发展的角度来看，完善混企的合规管理建设迫在眉睫。

1 混企合规管理相关描述

根据《中央企业合规管理指引》，广义上的合规是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度及国际条约、规则等要求，具体来说，企业的经营发展需要依规而行，使合规管理能够监督、识别、预警、控制企业管理实际执行过程中的各类风险因素。

2 混企合规管理形势与挑战

2.1 合规外部环境不够完善

我国合规管理起步较晚，立法滞后，合规外部环境不够完善。站在我国法制建设的角度看，有关企业合规管理的法律条文不够完善，关于混企的合规管理理论、案例较少。发达国家普遍建立合规管理体系作为减轻或免除处罚的条件，如2002年《塞班斯法案》规定“已建立合规体系，可以减轻处罚”，我国立法缺少这样的明确规定，不利于调动合规管理的积极性。从合规体系建设角度来看，因为混合了多种所有制经济成分，所以混企缺乏统一的具有约束性、系统性的合规管理方案、管理边界和处罚措施，合规制度体系和违规处罚没有标准，无法区分某些合规问题是否属于正常的市场行为，在违规处罚上并未明确惩戒措施。

2.2 控股股东管控的弱化

推进混企合规的发展需要协调内部的多种所有制经济成分，若一味追求效用，资本的逐利性与主动规避管控必将削弱混企内部合规管理的力度，因此加强混企合规管控必须从国企控股股东层面上推动，需要国企股东形成整体管控体系。

而目前大部分混企没有一个与之相适应的管控体系相配合，特别是混企的国资控股股东对于混企的董事长、财务负责人等关键人员缺少系统性的管理、考核机制。对于混企过度放权使得国企指派至混企的关键人员囿于混企所谓的制衡、小股东不同利益诉求的牵制，放松了对合规管理的要求，这将直接影响企业的发展。

2.3 公司治理权责分配不平衡

合规是一项系统工程，需要企业董事会、监事会、经理层及内部各职能部门共同参与并承担相应的职责。对于混企来说，由于存在多元产权主体，所以董事会具有重要的地位，可以说，董事会是混企治理的核心。

而在国有企业并购、合资谈判过程中，部分业务人员可能迫于业绩压力，过多地关注财务性指标而忽视公司治理安排的要求，未能提前策划治理结构，在治理结构安排上过多地让步，导致后续在混企中推行合规管理等工作受阻，甚至可能因合规理念冲突出现公司治理僵局。

2.4 合规管理执法不到位

混企在合规管理上面临的主要挑战是制度得不到贯彻执行，缺乏强有力的检查督导机制，具体表现为以下4个问题。首先是多元混合后缺少可持续的发展观。在与非国有制企业混合后，面对盈利、财务指标要求等方面的压力，放松了对合规管理的要求。其次是机构设置混乱。合规机构设置的不独立性，存在问责职能交叉或分配不均的情况。再次是建章立制滞后。混企中各部门的合规管理相互割裂，无法协调统一，规章制度内外部衔接困难，合规信息传导效率低下。最后是问责力度缺失。合规管理缺乏约束力往往会导致出现违规行为而问责无力。

2.5 合规文化融合不够

混企的合规文化融合问题可以以员工为切入口分开来看。对于原国企员工，进入混企工作后可能会出现两种情况：一种是为了追求利益最大化弃合规管理而不顾;另一种是跌入教条主义的误区，将合规管理流于形式。这两种情况都会制约企业的发展，属于没有了解合规管理的本质目的。对于非国企员工尤其是民企员工，由于合规文化长期缺失、单一强调以营利为核心，员工的经营管理中往往存在大量的灰色地带，甚至违法违规现象都在一定程度上被默许，对于合规管理人员配置不足、专业能力不强、方法工具不多。因此，在合規文化融合上可能会出现两个极端，一种是放任自流，双方一致忽视合规管理重要性;另一种是无法建立起共同的合规经营理念，双方僵持不休，导致混企业务推进出现僵局，进而影响公司的凝聚力和竞争力。

3 关于混企合规管理体系构建的整体性思考及建议

合规管理是从法律和商业道德角度出发告诉企业“怎么做”“如何前瞻”及以“建立企业的长期目标”为基础，确保企业的长期稳定运营，其重要程度不言而喻。面对不容乐观的形势与挑战，混企应该如何开展合规管理工作成为决定混企经营成功与否的关键因素之一。国资控股股东应该以自身在混企中所处的角色出发，针对混企股权结构及股东利益诉求的多样化的特点，从以下几个方面开展合规管理。

3.1 完善治理结构

在对混企进行体系设计时，应该将设立一个统一的整体战略和一个统一有效的合规管控结构作为该企业建立的前提条件。通过前置的顶层设计来明确混企的合规管理战略和模式，前瞻性地思考合规战略整体实施的组织体系、管控模式及流程，保证合规管理贯穿混企的全生命周期。有效的混企改革应当要求混企服从于统一的合规战略和统一的管控结构。这就要求国企在进行股权收购或增资扩股时，应当事先制定符合法律规定的公平契约及章程，明确混企各级决策机构和高级管理人员的职责权限。

3.2 保障小股东合法利益，共同组建合规体系

国企发展混合所有制的本质是多种所有制经济的混合，那么无疑需要高度重视混合中的权利平等问题，而这恰恰是国企发展混合所有制的难点，也是制度（尤其是法律制度）建设的重点。混合所有制企业，要遵循法律规范、股东契约和章程，尊重小股东的合法利益诉求，保障小股东的合法权益。同时，也需要考虑企业管理层合规经营的长期激励问题，如通过股权、期权、分红权等方式实现对经营层合规管理工作的激励，也有利于更好地解决混合所有制以后的委托代理问题。

3.3 加强对合规人员、合规业务管控力

国企投资民营企业一般以控股为主要目的，因此作为控股方要牢牢把握住对董事长、总经理等核心关键人员的委派权，避免对混企管理失控;对于指派的干部背景需要严格遴选并明确标准，加强干部监督管理考核，确保不出现指派关键人员不受管控、违规操作的风险。

在业务合规管控上，要紧抓财务、合同、证照和印章等事项的管理，国有企业应当在其投资的混企中担任起“合规管家”的职能，派驻专班督促和指导混企建立健全相应的制度体系，独立设置合规管理岗位或部门，并严格控制审核决策程序，把好混企初设合规管理的第一关。

3.4 促进文化融合是有效开展合规管理工作的前提

非国有企业可能存在以利益共同点为纽带的现象，混企应因势利导，以干事创业的激情凝聚人心，以企业发展为首要目标。在合规文化建设上，要建立以融合为特质的文化体系，核心就是尊重人、理解人、关心人。在员工融合上，要积极疏解员工融合过程中的各类疑惑和担忧，要让民营股东和员工切实感受到合规管控对于业务的支撑作用。在此基础上不断增强中小股东对控股股东管理模式的理解与认同，积极营造“守法诚信、合规经营”的合规管理文化，常态化地开展合规培训工作，培养内部员工的道德约束，建立员工诚信合规承诺机制，从底层营造合规文件氛围，提升合规管理软环境，从而更好地推动合规管理工作的进行。

4 结语

为了从根本上推动混企合规管理发展，国企应当认清国家政策导向，在混企中坚持公有资本的控股地位或支配地位，加快建立现代企业合规管理制度。从完善企业治理结构、加强多种所有制文化融合、优化选人用人机制、强化监督追责措施等方面开展合规管理工作。在不影响混企独立性、避免引起非国企股东敌意的同时，强化混企合规管理工作，为企业健康发展提供重要支撑作用。

注 释

①本文所述国企包含中央企业和地方国有企业。

②本文所指的混企仅指主要以履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业收购或增资民营企业所形成权益（即股权收购和增资扩股方式）以实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的混合所有制企业。

参 考 文 献

[1]胡阳，尚鑫，高震.国企合规管理从内部建章开始[J].法治与社会，2018（6）：175.

[2]卢峰.企业如何建立合规管理制度[J].国际工程与劳务，2018（2）：33.

[3]胡桂林.大型企业集团的合规管理实践[J].管理前沿，2016（12）：42-45.

[4]曲春，旭艾菁.加快合規管理是企业持续发展的迫切要求[J].中国石油企业，2018（7）：77-79.