社区公约制度在公租房社区治理中的应用与优化

【摘 要】社区公约制度作为社区自治的手段之一，自其应用于我国社区治理之时便显现出巨大优势。在公租房社区治理中，社区公约制度仍然有着活力。而目前此类特殊社区对社区公约的应用还有着优化空间。本文以武汉市青山区工人村青和居社区为例，分析了其应用社区公约的现状，并结合其突出問题探寻公租房社区治理对社区公约的应用及优化路径。

【关键词】社区公约;公租房;社区治理

一、问题的提出

近年来，社区治理一直在不断适应社会的变化和治理理念的革新，在实践中探寻居民自治、共商共治的新模式。目前，居民自治的典型手段——社区公约制度正在社区治理中发挥着独特的作用。而在公租房社区治理中，同样有着适用空间。

首先，社区公约制度运用于公租房社区治理具有合法性。第一，从社区居民角度来看。居民参与社区治理，进行自我意志的自由表达、为家园建设建言献策，本身就是宪法所赋予的权利。第二，从社区公约角度来看。社区公约，是指结合社区的实际情况，经过民主程序，由全体居民共同制定的，规范全体居民言行和驻区单位行为的规章制度。由此可见，作为规章制度的社区公约本质上是整个社区的居民之合意，所以可以作为体现居民意思自治的契约来看待。

其次，社区公约制度运用于公租房社区治理具有合理性。公租房，是我国社会保障性住房的一部分，更是我国住房体制改革的产物。历经四十年，住房体制改革实现了从满足“住有所居”到追求“住有宜居”的质变，人们对于居住的要求从只考虑“有无”升级为更注重于“优劣”，公租房社区要求宜居度、舒适度、满意度的呼声也日渐强烈。通过改善后期治理克服公租房社区固有难题，提升基层治理制度运营质效，增加民众居住幸福感成为政策所指、民心所期。而自治恰恰是满足居民“优质化”居住需求的最直接方式，科学有效利用社区公约更是实现有效自治的最高效途径。

不过，在我国目前的公租房治理中，社区公约制度的应用情况参差不齐，真正使这一制度发挥应有价值的例子只是凤毛麟角。本文将以武汉市青山区工人村青和居社区为例，从其应用社区公约的现状进行分析，考察其实际质效和突出问题，从而探寻公租房社区治理对社区公约的应用及优化路径。

二、实例分析——以社区公约在青和居社区治理中的应用现状为例

武汉市青山区工人村青和居在公租房社区治理过程中，实现了从低矮“棚户区”到现代“亲和居”，从城郊“荒五里”到都市“后花园”，从民生“欠账地”到宜居“示范区”的巨大飞跃，是我国公租房社区治理的范例。在其治理制度构建中，社区公约是重要一环，发挥着一定作用的同时也存在着亟待解决的问题。

（一）实际质效

与大多数社区制定社区公约的程序相似，青和居社区公约同样是在居民委员会的牵头、带领下，根据党的精神、结合居民代表的建议，约定一般性规则、规制居民反馈的普遍性问题，从而予以制定、公布并施行的。据考察，其实际质效至少包括以下几个方面。

第一，增强认同，提高凝聚力。公约制定过程中，各方主体相互交流、协商，为了“社区共同体”的打造共同努力，实现了互利共赢、协商共治。第二，形成约束，促进社区治理。社区公约便是社区的“法律”，与其他规则的作用相同，虽是强制力有限，但仍然作为一种“契约”而实质上有着一定道德约束作用。这种他律与自律折中而生的公约，在一定程度上实现各方诉求，对营造社区良好居住氛围起到一定促进作用。第三，构建自治，实现“三治融合”。青和居社区居民部分担任着楼栋长、社区志愿者，自己管理自己，自己服务自己。社区公约由居民讨论产生，社区召集居民代表会议，居民代表去楼栋召开民主会，收集居民意见并进行有效性分析，将建议提供给社区，居民代表由居民自己选出，被管理者变成公约的制定者。收集民意过程中采取“居民—居民代表—社区”的双向递进反馈机制。

（二）突出问题

青和居社区在一定程度上实现了对公约的利用，但是根据调研数据反馈，可知青和居社区公约制度仍然存在着很大的问题。其中，迫切需要解决的是社区公约的执行力问题。

调研数据显示：青和居认为得到遵守和落实的人数约占51%，认为没有得到遵守和落实的人数约占49%（见图1）。可见认为公约未落实的人数比例还很大，公约遵守与落实情况不容乐观。以下将根据数据反馈、访谈反馈，对公约执行力问题的原因进行分析。

第一，社区公约的居民参与度不高。调查问卷显示，在是否参与社区公约制定的问题上，选择了是的居民13%，选择了否的居民87%（见图2）。由此可见，虽公约制定有着上文所述看似合理的民意收集机制，但是实际过程中居民参与度并不高。社区公约也并不能真正反映居民意愿，导致执行过程中居民积极性较低。而深究原因，一来是因为青和居由于老龄化程度严重;二来，未能对已有的民意收集制度进行最大化利用;三来，则应是社区公约的制定过程存在程序瑕疵、设计瑕疵等问题。

第二，各阶段社区对公约的宣传不到位。根据数据反馈，在社区公约执行力不足的原因问题上，选择“宣传讲解不到位”的占30%（见图3）。结合关于居民年龄的调查（图4），年龄为60岁以上的占70%，31-60岁的占27%，18-30岁的占1.5%，18岁以下的占1.5%。由此可见，在老龄化严重的青和居社区，不对公约进行到位的宣传讲解，却期待公约有良好的执行效果是不现实的。

第三，内容太过宽泛。数据表明，在关于“社区公约执行力不足的原因”问题上，选择“内容过于宽泛”的占21%（见图3）。私以为，公约内容之所以宽泛，其一因公约制定过程中民意收集还不够充足，二来由于公约的制定并未以本社区突出特点和特殊问题为出发点，从而在一定程度上导致公约偏重宣示性、原则性，难以落实。实际上，很多居民对社区公约有自己的看法，并且也有着参与社区公约制定的愿望。例如，数据反馈，在如何完善社区公约内容的问题上，居民较为偏向于对特殊人群的照护、公共卫生的治理以及对社区安全的保障，而这些恰恰是公约内容薄弱之处。可见，社区公约的制定需要考虑本社区特殊性，更应该切实结合居民的关注点和需求感。

第四，惩戒力度不够。数据表明，在“社区公约执行力不足的原因”的问题上，选择“惩戒力度不够”的占22%（见图3）。由于是否积极参与社区治理或者自觉遵守社区公约在结果上没有明显差异，社区居民和社区各类社会组织缺乏积极参与社区治理和自觉遵守公约规定的意愿。

三、社区公约应用与优化的路径之探析

青和居作为一个典型的公租房治理模范，在利用社会公约进行社区治理的过程中，有着可借鉴经验，更有着公租房社区利用社区公约的普遍性问题。以青和居为例，以小见大，提出公租房社区治理中对社区公约制度运用及优化的路径。

（一）社区公约应用与优化的原则

1. 以公租房社区特殊性为基点

青和居社区作为一个公租房社区，有着与一般商品房社区不同的主体结构、历史基础、社区问题等，更是在不断地实践中得出了独特的制度体系。所以社区公约应当与其独特性相适应、与已有制度相接洽，否则，社区公约只是一纸空文，难以切实解决问题。

结合调研数据和相关文献，笔者总结出青和居在制定和执行社区公约过程中必须考虑的特殊性，其中包括公租房社区普遍问题以及其自身独特性问题。

第一，青和居主体多元化，特殊人群占比极大。青和居相较于普通商品房社区和单位社区而言，居民以武钢退休老人为主，还包括棚户改造回迁居民、刚创业或者就业的大学毕业生、身体残疾人士、低保户等特殊困难人群。其中，老年人口便占据七成比重。因此，在公约制定时，应当偏重考慮特殊群体对基本生活、公共产品、公共服务等需求的满足。

第二，人口流动性强。一来，居民归属感弱，导致参与的积极性不高、集体意识不足。二来，由于人员流动、庞大社区主体数量、社区具有一定开放性等原因，社区安全保障、社区卫生环境应当在公约中有重要体现。

第三，主体分工不明，权责交叉混乱。尽管青和居社区存在三方联动的实践，但社区居委会、嘉信物业管理公司、致力运营管理公司以及众多社区社会组织的权利义务分配不明确，没有清晰的治理框架和行动结构。

2. 以一般社区普适性经验为支持

目前，社区公约制度的利用已经有了一定程度上的实践累积，有很多社区公约建设的典范可供参考。所以，在公租房社区构建社区公约制度之时，大可以进行适度借鉴。同时，在结合自身特点和民情民意的情况下，进行本社区公约的构建工作，由此加快建成有效社区公约制度进程。

3. 以政府适当指导为保障

从我国目前社会治理的状况来看，自治必须有政府的适当参与。政府、公民以及社区组织共同参与治理，并由此形成一种“双向制衡的互动模式”，才是最理想的自治状态。一方面，政府作为负有社会治理责任的第三方主体参与公约制度的构建，能够在各方主体之间起到调和作用、引导作用，把握正确方向，保障公约的顺利产出。另一方面，作为居民信任的主体，政府的参与能够增强公约的可信赖性、提高居民的可接受性，同时政府作为维护公约运行的主体之一，更能够提高公约的执行力。

（二）社区公约应用与优化的具体举措

1. 公租房社区公约的构建阶段

第一，深入访谈调查，增大居民参与度。一来，公约内容若得以反应居民新生，则将有较为雄厚的群众基础、将有更多的居民自愿遵守公约，最终自然会反映在公约的执行力的提高上。二来，深入居民内部、广泛征求居民建议，反映居民问题，由此通过对公约内容的细化，杜绝对宣示性、原则性、倡议性的公约，使社区公约真正从“大”且“空”蜕变为“细”而“实”。三来，广泛而深入地了解民意，能够使此类公租房社区中居民都能得以行使自己的权利、反映自己的心声，居住得更舒心、更顺心。

第二，制定合理程序，提高公开透明度。一方面，“程序”与“实体”相辅相成，一套合理合法的程序，能够促进“实体规范”的进步。另一方面，更合理、透明程序，能够与扩大居民参与度相配套，使居民得以在公约建构过程中添砖加瓦。公租房社区，大可以根据以上原则，在参考其他成熟社区所制公约的程序之基础上，结合自身特殊性设计贴合实际的程序。例如，“发起”“建议收集”“全民审议”“多次修订”“全民表决”等等一系列程序，并在“建议收集”处添加“访谈调查”，在最终再加“宣传讲解”等流程。

第三，理清权义分配，激发各方活力。一来，理清各方权责，有利于补足社区公约中的主体规范部分，促进公约的完整性;二来，有利于各方参与主体协调运行，提高效率。

2. 公租房社区公约的执行阶段

第一，奖惩措施的落实。一方面，惩戒措施不可或缺。如同“无救济即无权利”，缺乏惩戒则制度难有活力。另一方面，激励措施能增强积极作为意愿。其合理性基础在于，公约毕竟只是一种契约，是一种社区内缺乏强制力的“软法”，而以物质激励和精神激励相结合的方式进行行为激励，定会增强公约的执行力。

第二，宣传讲解的到位。由上文可知，青和居七成以上的人口为老年人，其理解能力、记忆能力不足、执行能力更是有限。所以配合社区公约的制定与执行，整个过程都不能忽视宣传的作用。一方面，在公约制定阶段应当广泛宣传动员，调动居民参与的积极性，鼓励居民建言献策。另一方面，在公约公布施行之后，应当安排相应的宣传讲解，便于居民理解公约内容。同时，在执行过程中，配合每次重大违约事件、每次公约修改完善等，都应当进行宣传与强调。

第三，修改机制的建立。公约制度建设并非一时事业，若缺乏修改机制，则失去长远的可能。考虑到公租房社区人口流动较频繁，社区人口众多、治理情况较复杂，以及成文公约本身的局限性，应当建立一套公约的修改与完善机制。首先，一定数量的居民可以启动公约的修改程序。作为社区治理问题的最直接真切的感受者、自身利益最积极的维护者、实现自治的最主要力量，居民应当有权利启动公约的修改程序，进行民意的充分表达。其次，社区内的各方组织，可以经过一定程序启动公约的修改。社区治理的相关组织，能够从不同角度发觉问题。

第四，监督机制的优化。公约实质上只是一种自律，而各方主体的共同自律是难以实现并维持的，所以需要外部的“他律”来保障公约的实行。在此方面，可以通过借鉴已有经验进行监督机制的构建，可以采取由居民委员会定期对执行机构进行考核、建立公约监督委员会、利用信息网络对违约行为进行举报监督等等措施。

参考文献：

[1]张弥.村规民约与社区管理创新[J].科学社会主义.2006（6）.

[2]周婧飏.契约化治理：公约在社区治理中的作用研究[D].上海交通大学.2013年.

[3]姜李中.社区治理公约体系的构建研究——以江干区红梅社区为例[D].浙江工商大学.2017年.

[4]杨清.道德成本视域下武汉市社区市民公约建设研究[D].华中科技大学.2016年.

作者简介：

郭玉静，出生于2000年1月，女，汉族，天津人，现就读于华中师范大学法学院，主要从事法学研究。

（作者单位：华中师范大学 法学院）