权力与观众：古代突发事件后的央地关系

曾勋

“火神山医院”在宋代时就出现了，当时叫做“安乐坊”。

宋 神宗熙宁八年（1075年），浙江一带先旱后疫，染病百姓不计其数。由于地方官员救灾不力，《梦溪笔谈》中记载出现了“十之五六尽皆病死”的惨状。

这时，时任杭州通判苏轼，把沈起、刘彝等不作为的地方官告到了皇帝那里，说他们“使十余万人暴露瘴毒”。接着，他请求朝廷延缓贡米时限，请求救济，使米价回落到正常水平，灾情很快得以缓解。

苏轼跟杭州缘分未尽，十多年后他兜兜转转回到杭州任太守。刚上任，杭州又发生灾荒并引发瘟疫。苏轼将妻子陪嫁的首饰卖了，再发动富豪乡绅募捐，用所得钱在杭州众安桥旁边办起了救治病人的临时医院，叫“安乐坊”。苏轼招募郎中僧人到坊中管理治疗，按时准备病人的药物和饮食，“无令失时”。瘟疫的大规模扩散由此被遏制，还给朝廷提供了可贵的抗灾经验。

苏轼为官一任，遇到紧急事件思路清晰，目光长远防患于未然。然而，这又暴露出古代官僚体制的缺陷。一场瘟疫的扩散程度，取决于上层是否重视、地方官是否勤勉，而不是机制的健全与否，这本身也制造出太多不可控的人为因素。由于中央和地方的信息不对称、出发点不一致，一旦发生突发事件，中央与地方关系趋于紧张，常常会引发官场的自噬。

罪己诏，救不了建安七子

东汉的一场瘟疫，便是应急管理机制失效后的反例。

建安二十二年（217年），曹丕击败弟弟曹植，被立为魏王世子。也就是说，如果曹操去世，曹丕将顺理成章地继任丞相、魏王，可谓权倾天下。然而，这一年曹丕却是在极致的悲喜交加中度过的。

曹丕曾著《典论·论文》，称赞孔融、王粲、阮瑀、徐干、陈琳、应玚、刘桢这“建安七子”是当时文化界的大哥大，视他们为偶像。只可惜，孔融性格宽厚，荐达贤士，威望高了压主，曹操于公元208年捏造诸多罪名，将其处死。阮瑀也于四年后病逝。

到了217年，一场恐怖的瘟疫席卷而来，首先是随曹操南征孙权的王粲，于北还途中染上瘟疫病逝。曹丕闻此噩耗，放声痛哭。不久后，其余四子相继染病去世的消息传来，曹丕几近昏厥，大呼“我知音断矣”。

我们看到了官方舆论对防控灾情和民间疾苦的冷漠，《后汉书·孝献帝纪》与《后汉书·五行志》对这场瘟疫的描述，仅四字——“是岁大疫”。热血青年曹植写了一篇“自媒体”文章《说疫气》，道出了其中的惨状：“疠气流行，家家有僵尸之痛，室室有号泣之哀。”

现代史学家考证，这场大瘟疫從公元204年持续到219年，病症疑似流行性出血热，造成了大约2000多万人死亡。皇帝作为国家的最高指挥官，他们的作为，将直接决定救灾效率。瘟疫来了，不少帝王首先想到的是发布罪己诏。西汉元帝和文帝时期，地方均有瘟疫疫情上报，他们下诏自责，表示天降大灾，我贵为天子，应检讨自己的言行。

因为“德”在封建帝王统治秩序中的重要性，罪己诏几乎成了帝王“形式主义”抗灾的“应急预案”。那时，日食月食等天文现象都会吓懵大家，也足以引发一次次公共危机。这时，帝王可以乘机用罪己诏消费“天命”的合法性，二来可以断了诸侯和江湖混混借机起事的舆论支持。

东汉永平十三年（公元70年）发生日食，之后便有人告发楚王刘英与方士一起“造作图书，有逆谋”。汉明帝派人查出一些所谓的“证据”后，将刘英发配到丹阳郡泾县。为息“天怒”，汉明帝下《日食求言诏》说，“人主不德，布政不均，则天示之灾，以戒不治”。

曹植对天降灾祸的鬼神之说，嗤之以鼻，认为这是“愚民”作为。

派钦差，缓解危机的杀手锏

宋神宗熙宁八年（1075年）夏天，越州（今绍兴）一带遭遇严重旱灾。九月，资政殿大学士赵抃临危受命，出任为越州长官。

一下去，赵抃便拿出了朝廷命官的魄力和能力。有不便行公文处理的事情，他一概自己担当责任，不连累下属官员;有请示上级的事，有些对救灾有较多的好处，就立即施行。他还调查摸底，组织募粮募钱救灾和开展生产自救，以工赈灾。令人感到意外的是，他做了一个大胆的决策，“粮食随行就市，州府不再限价。”

消息一出，各地粮商纷至沓来，一时间越州境内的米堆积如山。经过短期暴涨后，米价猛然暴跌，甚至比灾前更低。赵抃巧用市场规律救灾振荒，使“生者得食，病者得药，死者得葬”，把灾荒影响降到最低程度。

唐宋八大家之一的曾巩后来在《赵公越州救灾记》中写道：“其施虽在越，其仁足以示天下;其事虽行于一时，其法足以传后。”这不是一篇歌功颂德的表文，而是一篇可以让后世汲取经验的救灾指南。

一开篇，文章便点明了越州大旱的时间、地点以及政府负责人赵抃。紧接着，七个实打实的问题，道出了赵抃救灾的理性务实。

百姓能够养活自己的有多少户？应当由官府供给救济粮的有多少人？可以雇用民工修筑沟渠堤防的有多少处？仓库里的钱粮可供发放的有多少？可以征募出粮的富户有多少？僧人道士以及读书人吃剩的余粮记录于簿籍的有多少实存？让各县呈文上报知州，并且谨慎地作好准备。

灾情之下，朝廷一般都会下诏选拔人才、罢免不称职的官吏，直接委任钦差大臣去灾区，更是屡试不爽的法门。

清雍正七年（1729年）江南突发大水，事态紧急，选派钦差大臣前往救灾刻不容缓。雍正和重臣张廷玉商议后，打算调浙江总督李卫到江南河道紧急赴任，不巧的是，李卫的母亲病逝，须回家守制。这时，张廷玉想到大理寺监狱还关着曾任两广总督的死囚阿克敦，此人因受贿，判了个“斩监侯”。雍正立即下旨释放阿克敦，让他出任江南河道。

由于阿克敦对河道治理非常有经验，一到那里便施展拳脚，不到两年就将水患治好了。戴罪立功固然有悖现代法治精神，但让专业人去做专业事而不是外行管内行，今天仍可引以为鉴。

背锅侠，常常是地方官

对于封建官僚体制下层地方官吏来说，突发事件是检验成色的试金石。公元156年，朝廷派官员去冀州察看灾情，吓得地方上的庸官乌纱帽都不要了，跑路走人，所谓“弃官奔者，数十人”。

据《郯城县志》记载，康熙七年（1668年）六月十七日，郯城发生了一次特大地震，相关学者推测，震级为8.5级，史上罕见。

郯城知县冯可参刚上任不久，他身先士卒，询问灾伤，抚恤残黎，施药以救疾病，救济了不少民众。可惜当时清政府采取“蠲免为主，赈济为辅”的荒政策略，导致许多灾民无法得到救济而沦为难民。一些富商士绅和手工业者，因天灾破产，上面却催着冯可参征捐税用以抗灾。他下去一看，大家的日子都如履薄冰，不忍心征捐税，结果因此被免职。

国家该做的事情让一名县令背锅，确实有一点冤屈。被免职后的冯可参在新任县长恳请下，担当起康熙年间《郯城县志》的主笔，他写成的《灾民歌》悲怆至极，“今年二麦充官税，明年割肉到心头。恨不当时同日死，于今病死有谁哀。”规则与道德的之间，冯可参选择站在道德这边，与体制产生了冲突。

在行政效力衰减的基层，官员按照黄仁宇在《万历十五年》中所言的“各人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则”。不少基层官员群体秉持着“山高皇帝远”的理念，在处理突发事件时，既无规则可循，又无道德可依，他们有时迫不得已瞒报灾情。在与中上层的博弈间，地方官形成了自己的处事潜规则。

？明朝弘治以后，即使地方上遇到最严重的天灾，也不能影响起运部分税粮的征收与运送。不少朝中大臣都觉得这种制度过于严酷、不人道。成化二十一年（1485年）正月，大臣汪奎等人上书，说陕西、山西等处连年水旱，死徙大半，规定陕西、山西征税三分，问题是幸存的百姓也只有三分了，跟全员征税无异。

农民遭受严重灾情，几乎颗粒无收，怎么还能承受如此苛征暴敛？难题落到地方官员头上了，命令是死的，考核也是死的，要么执行要么违抗。到后来，有的地方官想了想，既然灾荒勘实覆核時间长，减税还不一定被批准，即便批准了也对救灾意义不大，就干脆不再耗费人力物力做申报灾情的“花边工作”了。

到万历年间，给事中萧彦实在看不下去，谏言朝廷，说：“察吏之道，不宜视催科为殿最。”也就是说，考核官员不能光看征税的完成情况，并指出了灾民遇到重税，只能沦为流民。朝廷采纳了萧彦的建议，以“征收九分”为及格标准。实际上，征收定额90%的赋税量对于灾区地方官来说，仍旧是艰巨的任务。因此，有的地方官员在灾情严重时横征暴敛，所谓的廉官，与这种严酷的制度显然水火不相容。

于是，皇帝以为地方欺骗了自己，地方官员一肚子苦水找不到地方吐，对权力中央积怨愈加深重。根本上，还是在于“天下治乱，在朕一人”的体制缺乏权力制衡。