达州市红色文化遗址地方立法保护探析

刘正全

摘要：对革命老区的遗址遗迹进行保护利用，离不开立法。达州市作为具有地方立法权的设区的市，应当发挥地方立法权的作用。继2018年12月第四届人大常委会出台《达州市巴遗址遗迹保护条例》后，进一步出台对达州市红色文化遗址遗迹进行保护、利用的地方性法规。这是对革命老区的遗址遗迹进行法律保护的必然要求，且具有很强的可行性。近期《达州市红色文化遗址保护条例》已纳入达州市2020年立法计划，一部结合达州红色文化实情并旨在加强对其保护和利用的地方性法规将很快进入公众视野。

关键词：红色文化遗址;地方立法;保护;达州市

达州位于四川东北部，是四川革命老区早期红军重要的活动区域。达州红色文化资源丰富，革命旧址很多。据达州市人民政府官方网站公布，目前达州市境内共有革命陈列馆、纪念馆5处;革命遗迹500多处;爱国主义教育基地37处;馆藏革命文物2295件。其中主要的、代表性的红色文化资源7处，成为达州红色文化的亮点，包括：位于万源市驮山公园的万源保卫战战史陈列馆，是纪念中国工农红军第四方面军战史上规模最大、战斗最艰苦、战绩最辉煌的一次重大战役的专题性纪念馆;达州红军文化陈列馆与张爱萍故居;宣汉县项山公园内的王维舟纪念馆;达县河市镇陈伯钧纪念室;“中国红色第一街”——达川区石桥列宁街;渠县苏维埃纪念馆;通川区梓桐红三十军政治部旧址;通川区蒲家镇英烈园等。

这些红色文化遗址遗迹记载了革命前辈们为了缔造新中国而抛头颅、洒热血、前仆后继的革命实事迹，是红色文化基因进行传承的重要历史资料，同时也是对年轻一代进行爱国主义教育的无声传播载体和重要历史素材。当代人们有责任把这些红色文化遗产保护好，在社会主义法治建设进程中，结合红色文化遗产的具体情况通过地方立法来加强保护和利用，是一项重要的法治工程。

1 对红色文化遗址进行地方立法的背景

在推进社会主义法治建设的进程中，2015年3月全国人大修订了《中华人民共和国立法法》，达州市作为设区的市获得了地方立法权。这为作为革命老区重要区域的达州市通过地方立法来加强对红色文化遗址遗迹的保护和利用提供了法律依据。

1.1 国家层面

近年来国家对于红色文化遗址遗迹的保护力度逐步加大。2018年4月十三届全国人大常委会通过《中华人民共和国英雄烈士保护法》，其中对“侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的”作出了相应的处罚性规定，其中，如果对于“被侵占、破坏、污损的纪念设施属于文物保护单位的”，还需要“依照《中华人民共和国文物保护法》的规定处罚”。

2016年3月8日，国务院发布了《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》，对于革命文物的抢救与养护巡查都作出了明确的规定。2019年1月国家文物局发布《革命旧址保护利用导则》，对进一步加强革命旧址的保护和利用提出了规范性的指导。

1.2 地方层面

山西省2019年9月出台了全国首部《红色文化遗址保护利用条例》;福建省龙岩市、宁夏回族自治区吴忠市、江苏省盐城市、江西省赣州市、山西省长治市等城市，亦都对红色文化遗址遗迹进行了地方立法。从四川省内来看，巴中市于2017年12月通过了《巴中市红军文物保护条例》;广元市于拟出台的《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》于2019年12月进入了草案初审阶段。

1.3 达州市立法实践

自2015年3月《中华人民共和国立法法》修订达州市获得地方立法权以来，迄今为止达州市已经进行了8项立法活动，其中，有7项地方性法规已由达州市人民代表大会常务委员会通过，并获得了四川省人民代表大会常务委员会的批准，另有1项已形成草案，正处于向社会征求修改意见阶段。

由上图可见，达州市自2015年以来，已经积聚了丰富的地方立法实践。而2018年12月达州市第四届人民代表大会常务委员会通过的《达州市巴遗址遗迹保护条例》，属于对达州市历史文化进行保护的典范，属于达州市的立法机关结合达州实际对于当地文化遗址遗迹的保护进行地方立法的成功先例。

2 達州市对红色文化进行地方立法保护的进路

达州是川陕苏区的核心区域和对敌斗争的主战场，红色文化遗址众多，数量居全省第二。但由于各种原因，在红色文化遗址的保护方面投入较少，一些红色文化遗址遗迹也渐渐消失现象应该引起重视。为贯彻落实好习近平总书记“把红色资源利用好、把红色传统发扬好、把红色基因传承好”的指示精神，通过地方立法加强对红色文化遗址的保护刻不容缓。据达州市人民政府网站公开显示，《达州市红色文化遗址保护条例》已经于2020年4月纳入2020年立法计划，并启动了相关的立法调研工作。具体研究进路可以参考省内外城市的作法和立法实践，同时结合达州市本地保护和利用红色文化遗址的特点，进行相关条款的立法设计。

2.1 参考省内外立法实践

可以对全国各地以及四川省内的地方立法实践进行调研，学习其立法中的先进经验。从国内的其它省份来看，福建省龙岩市通过的《龙岩市红色文化遗存保护条例》明确了红色文化遗存的内涵，同时规定对红色文化遗存的保护应当坚持保护为主、抢救第一、科学规划、合理利用的原则。江苏盐城通过的《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》规定革命遗址和纪念设施应当向公众免费开放，并明确了市、县（市、区）人民政府应当建立革命遗址和纪念设施免费开放保障机制的责任。

而对于省内地区，巴中市2017年12月通过的《巴中市红军文物保护条例》，是四川省首部以红色文化为特色的文化遗产保护的地方性法规，主要突出了四大特色：一是加强政府制定红军文物保护规划的职责;二是细化红军文物保护管理责任人及其权利义务;三是对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动红军文物提出了保护措施;四是拓展了红军文物的合理利用，促进与旅游的深度融合。《广元市红色革命遗址遗迹保护条例》列入广元市人大常委会2019年立法计划后，广元市人大常委会赴巴中市开展红色革命遗址遗迹保护条例立法工作专题调研，认真学习借鉴了巴中市立法工作的经验，现在尚处于草案初审和征求社会意见阶段。

2.2 结合对达州本地红色文物遗址进行保护的需要

作为传统革命老区的达州市，有着相对丰富的红色革命的遗址遗迹，这里诞生了如张爱萍、陈伯钧、王维舟、向守志等一批功勋卓著的我军高级将领。在土地革命时期，由徐向前、李先念、刘伯坚、许世友、王维舟等领导的红军第四方面军、红军第三十三军、川东游击队等曾在这里写下浓墨重彩的篇章。是我国重要的根据地之一的川陕革命根据地的重要组成部分。

可见，红色文化遗址遗迹承载了革命先辈们艰苦卓绝的传统作风和革命信念，具有一般区域所不具备的红色历史文化价值，故应当对纳入立法保护的红色文化遗址遗迹的范围进行明确地界定。正如在《达州市巴遗址遗迹保护条例》所规定的“本条例所称巴遗址遗迹，是指在本行政区域内以罗家坝遗址和城坝遗址为代表的先秦时期巴国及历代与巴人有关的遗址遗迹”，那么，对于达州市的红色文化遗址遗迹，亦应作出界定，即为“达州本行政区域内，自1921年党的成立以来，反映党为革命进行不屈不挠斗争等革命事迹，具有史料价值意义、纪念意义或教育意义的历史遗址、遗迹等”。

3 达州市地方立法条款设计的主要思路

在达州市起草地方立法的进程中，条款的设计，除了总体上要体现出对革命老区遗址遗迹进行保护和开发利用，还要通过具体、可操作性强的条款设计和通过地方性法规授予政府出台相关行政文件和管理机制来实现保护路径，包括专门机构、专职人员的职权范围，以及经费的保障等等。

3.1 借鉴达州市地方立法中具有与红色文物保护具有共性的条款

在《达州市巴遗址遗迹保护条例》中，对于巴遗址遗迹保护范围，以下8种行为被禁止，即建坟、建窑、取土、采砂（石）等改變遗址遗迹环境、地形地貌现状的行为;擅自采集遗存文物的行为;建设与遗址遗迹保护无关的其他建设工程行为;爆破、钻探、挖掘等作业行为;倾倒或者堆放废弃物、排放污染物等破坏遗址遗迹环境风貌的行为;擅自设置、移动或者拆除保护标识和界桩;在遗址遗迹景观、保护标识和界桩上涂污、刻划、张贴和攀登等行为，以及其他危害、破坏遗址遗迹等行为。如果有以上行为发生，则将被处以罚款，譬如，在巴遗址遗迹保护范围内“建设与遗址遗迹保护无关的其他建设工程”，从事“爆破、钻探、挖掘等作业”行为，将会被处以一万元以上十万元以下的罚款。

由于上述这些行为同样也适用对于红色文化遗址的保护，故可以直接引用过来，作为达州市红色文化遗址保护地方立法的内容条款。

3.2 出台地方性法规与政府管理办法相结合

可以通过出台地方性法规的方式，授权当地的行政部门出台政府文件。由于政府文件相对灵活，可以在在不违反法律、行政法规和部门规章的前提下，以政府管理办法的方式，对当地的红色文化遗址遗迹进行有效的管理。从各地出台的相关地方性法规来看，包括在《达州市巴遗址遗迹保护条例》的条款设计中，没有对遗址遗迹的经费保障做出专门的规定，更无规定专门的监督部门和人员，这些都可以用政府文件的方式，来弥补地方性法规的不足，否则，很容易使地方性法规的条款规定成为为了立法而立法，难以贯彻和落实到对革命遗址遗迹的精细保护和开发利用上去。

3.3 设置对革命遗址进行奖惩和监督构建专门机制的条款

根据《关于实施革命文物保护利用工程（2018～2022年）的意见》文件精神，各级相关部门都在采取各种措施与路径，加大投入保护红色文化遗产，开发利用红色文化资源。然而从各地的规定来看，都鲜有可操作性强的奖惩和监督条款，更无提及构建专门机制的规定。事实上，在法律实践中如果缺少了奖惩和监督机制，对于革命遗址遗迹的保护和利用在执法中就会变得很不容易把握。

3.4 地方立法的条款设计应当体现社会主义核心价值观

法律必须被信仰，否则就形同需设。这是一句西方的法谚。我们国家早就提出了有法必依、执法必究。但是只有培养出对法律的信仰和敬畏，坚守社会主义核心价值观，认识到法律对于国家、社会和公民三个层面都有着重要的作用，社会主义的法治建设才能走向成功。在地方性立法中，应当突出对于社会主义核心价值观理念的培养。对于轻视甚至破坏革命遗址遗迹的行为，除了应当有相应罚款或者行政处罚甚至刑事处罚之外，还应当突出革命传统教育与当前社会主义核心价值观的融合，应当对违法甚至犯罪者进行教育，使其认识到违法之处在哪儿。通过进行这样的条款设计，才能真正让地方性立法起到促进革命老区遗址遗迹保护与利用的作用。

建设社会主义法治国家必须坚持依法行政，形成完备的法律规范体系，全面推进科学立法。对革命遗址遗迹进行地方性立法的目的，就是为了通过先行的地方性法规来为当地的红色文化保护和利用提供法治保障。而法律只有得到全社会公民内心的认同和信仰，才能够得到全体公民的自觉遵守。当社会主义核心价值观得到了公民的内心认同，包含着公平、公正、诚信、友善意蕴的法律条款，自然就会得到全体公民的自觉遵守。

参考文献：

[1] 朱廷水.革命旧址保护利用方面存在的突出问题及对策研究——以福建省龙岩市革命旧址为例[J].南方文物，2018（03）.

[2] 万方亮.新时代设区的市人大立法的抵触判断[J].河南理工大学学报（社会科学版），2020（04）.

[3] 王黎瑶.我国城市管理立法工作的问题及对策[J].城乡建设，2020（07）.

基金项目：本文系四川革命老区发展研究中心2019年度科研项目“四川革命老区重要遗址遗迹的保护和利用（项目编号：SLQ2019B-22）”的阶段性研究成果。

（作者单位：中共达州市委党校）