数字贸易与跨境数据流动规则
——基于交易成本视角的分析

陈红娜

(国务院发展研究中心 外经部，北京100010；中国社会科学院 研究生院，北京102488)

一、引 言

二战后，自由、开放的多边贸易体制逐步完善，信息通信技术日渐成熟，全球贸易在这两股势力的推动下快速发展，并成为引领世界经济增长的重要动力。据统计(见图1)，1985—2007年间，全球货物贸易的平均增速是全球GDP平均增速的两倍，两者绝对规模之比从13.8%上升到26.6%。但2008年全球金融危机之后，这一局势发生了转变，国际贸易对世界经济的带动作用明显下降，两者增速之比回落到上世纪乌拉圭回合谈判前的水平，唱衰全球化和鼓吹经济国家主义的保守势力重返历史舞台。

图1 国际贸易增速与全球GDP增长对比

资料来源：WTO，IMF，OECD等

但实际上，国际贸易统计规模的“缩水”并没有反映全球化的全部现实，数字贸易正在悄然推动一轮新型全球化的进程。近些年来，国际贸易经历了明显的结构上的调整和方式上的转换，主要表现为内容贸易成为了全球分工的新主题，贸易的数字化开辟了国际经济角逐的另一战场，个人不再仅仅是商品、信息和服务的消费者，而是价值的公共生产者，数据的跨境流动则成为了继货物服务、投资、人员流动后又一衡量国际经济活力和全球化进展的重要指标。这个转型的基础就来自于互联网平台带来的连通性的增强。在过去的二十多年里，互联网用户在全球人口中所占的比例从不到1%增长到当前60%①的人口都在互联网上，而移动互联网的普及，使得撒哈拉以南非洲地区也开始享受互联网的红利。总之，世界的联系比以往任何时候都要多，但联系的本质已经发生了根本性的转变，而这种新的联系将深刻地改变未来国际贸易的格局和全球化的趋势。其中，功能性互联网平台的大量崛起和新兴数字技术的运用在此过程中发挥着不可替代的作用，成为拓展国际贸易流量新来源的重要支撑。而一些新兴数字技术，如区块链等，凭借其提升国际贸易便利化程度和降低交易成本的技术特征，已成为传统贸易拥抱数字化的最好例证之一。但问题在于，为何在数字技术得到普遍应用的情况下，仅仅是当前数字贸易所涉及的行业获得了相较于其他行业的国际化竞争优势，而非全行业的“共同狂欢”。此外，交易成本的降低，理应给全球化带来不断拓展的新动力，但为何在数字贸易被寄予拯救全球化的厚望时，我们也看到了全球化收缩的迹象，例如，印度和菲律宾作为世界呼叫中心之都的地位，因人工智能的发展而岌岌可危。交易成本降低推动的数字贸易发展为何使全球化同时存在着扩张与收缩两种趋势，背后机理是什么？在我们还未对这些理论问题做出系统性回答的时候，各国针对数据跨境流动的限制性措施也开始迅速增多。2018年，欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)正式生效，取代了1995年颁布的《数据保护指令》，对跨境数据流动提出了更加严格的要求。GDPR的出台随即引发国际社会不同程度的立法对标，成为国际跨境数据流动规则制定过程中的里程碑和标志性事件。

国际社会已就跨境数据流动问题进行了很多探索，尤其是在区域层面的规则建设，但这些区域性探索并没有统一为全球性的规则框架，反而带来了碎片化的治理格局。那么问题主要出在哪里？如果无法在短期内变成全球通行的国际规则，过渡期内又该如何应对碎片化的监管治理格局，这些都成了我们关注数字贸易发展所不得不思考的问题。本文将尝试着从交易成本的角度对此进行回答。

二、数字贸易的内涵及外延

(一)数字贸易的内涵

数字贸易是一个相当广泛的概念，目前还没有统一的定义，各个国家和组织在政策制定和学术研究时，通常有目的地选择所涵盖的范围。在WTO中，通常使用“电子商务”一词，而不是“数字贸易”，指通过电子手段生产、分发、营销、销售或交付商品和服务②。当前的研究大多仍是沿用这个框架，美国国际贸易委员会(USITC)在其2014年的报告中，明确提出了“数字贸易”的定义，指通过固定或无线数字网络交付产品和服务，包括大多数实体产品的国际交易[1]。

在本文的探讨中，数字贸易指的是，依托于互联网平台和新兴数字技术而实现的贸易的数字化和数字产品的贸易；不仅包括互联网上的产品销售和在线服务供应，还包括内嵌于全球价值链的跨境数据流、实现智能制造的服务以及无数其他免费平台和应用，但都表现为数据密集型和数据驱动型的价值创造和实现模式。总之，数字贸易的发展，不仅细化了传统贸易的“粒度”，还随着服务可贸易化程度的加深，拓宽了国际贸易的适用范围。

(二)数字贸易的分类

当前，国内外学者对于数字贸易的理解，多是基于美国国际贸易委员会[1](USITC)、国际贸易可持续发展中心[2](ICTSD)和经合组织[3](OECD)所构建的分类体系。这三种分类方法各有其优势，为研究工作提供了基本的参考和指引。

美国国际贸易委员会的分类以交易内容为准则(见表1)，分为数字内容、社会媒介、搜索引擎、其他产品和服务、跨境电子商务这五大类。优点是易于理解，但存在的问题主要在于：一方面，技术的变革使得商业模式和交易内容的迭代加速，未来很多新交易可能面临无法归类的风险，这正是当前WTO规则所遇到的难题之一，即产品分类标准更新滞后，制约了规则的包容性和适用性；另一方面，这种分类方法不以提出问题和明确责任为导向，无法为政府监管提供有益的指导。

表1 美国国际贸易委员会(USITC)分类

资料来源：美国国际贸易委员会

国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)以交易模式为准则将数字贸易分为五种模式(见表2)，体现了规则的包容性和适用性，并考虑到了交易主体的区别，但操作上可能面临障碍，主要表现为模式间存在内容的交叉重叠，有可能导致监管上的混乱。例如，数据服务过程(模式二)与数据变现过程(模式五)被强行分离，二者实际上可以指代互联网平台的同一业务，如在线广告业务。

表2 国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)分类

资料来源：Dan Ciuriak and Maria Ptashkina，2018.

经合组织(OECD)从三个维度入手，通过不同形式的任意组合(见表3)，展示了数字贸易的几乎所有可能：交易的性质(交易方式)，决定了哪些交易可被视为数字贸易；交易的产品(交易内容)，决定了适用的贸易政策环境；以及参与交易的双方(交易主体)。这种分类方式是对数字贸易的穷尽式表达，为我们提供了一个很好的认识数字贸易的框架。但这种方式也并非以问题为导向。很多交易类型具有相似的特征，面临着同样的问题，应该作为同一类数字贸易加以应对。OECD在其报告中也提出，交易方式的分类不是个简单的二元答案的问题，许多数字交易具有各种可能重叠的特征。

表3 经合组织(OECD)分类

资料来源：OECD，Measuring Digital Trade: Towards A Conceptual Framework，2017.

清晰界定数字贸易的内涵和分类，对于厘清问题所在、明确监管挑战和实施监管治理至关重要。鉴于在数字经济时代，被大规模数据储备“加持”的企业成为了错综复杂的商业生态的主导，一个可行的分类方法，企业在数字贸易中所承担的主要角色为分类标准，将数字贸易分为提供“免费”产品、销售产品、撮合交易和向家庭购买服务这四种类型。

表4 数字贸易类别③

(三)数字贸易的主要特征及预示

对照观察每一类数字贸易快速发展的现实与其所带来的监管挑战，可以总结出数字贸易的四个明显特征：一是网络空间对现实世界的模拟和部分超越。这就带来了现实世界的治理规则对网络空间的适用性问题，尤其体现在“零定价”产品的监管模糊上；二是个体成为全球化资源再配置的重要内容，隐私问题的重要性将愈加凸显；三是经济社会交往的“去中介化”，平台企业被赋予了更大的监管职能。如何加强“社会共治”，成为政府和企业不得不思考的新问题；四是数据及其跨境流动充当了数字贸易发展的新特征，数据治理成为国际经济治理的重要议题。

三、数字贸易发展的理论分析及其现实意义

数字贸易得以迅速发展，必然有其学理上的依据与支撑，这是我们理解现实的基础，也是判断未来走势并做出相应反应的重要前提。交易成本提供了一个理解传统国际贸易理论和服务贸易理论发展演变的重要视角，同时也对数字贸易的发展具有重要指导意义。但当前对交易成本的理解并不足以回答引言中提出的问题。为此，本文尝试着对交易成本进行深度解构，以构建数字贸易发展的理论基础。

(一)理解国际贸易交易成本的新视角

贸易在本质上是一种交易行为，交易是商品的生产与消费分离的结果，是相对于自给自足而言的。相应地，国际贸易是商品的生产与消费跨越国界分离的结果。这个分离可进一步分为在空间上的分离和在时间上的分离。需要说明的是，空间上的分离，旨在强调生产者与消费者不再是同一个体；时间上的分离，主要是指生产过程与消费过程的非即时性。由于市场的运行是有成本的，国际贸易的交易成本就来自于商品的生产与消费克服在空间上和时间上分离的成本。

商品跨越空间的交易可以实现更深入和更专业化的分工，从而获得空间套利的好处，如果跨越国界，就可以在更大的市场空间内进行套利。这时分离的成本主要包括运输成本和跨越各种有形和无形边界的成本，如关税、配额、非关税壁垒、港口通关效率等。而跨越时间的交易，既可以利用时间差，进行低买高卖，获得时间套利的好处，又可以实现标准化、机械化生产，提高生产率，实现规模效应。这一点对于理解服务的物化趋势(Commoditization)非常有用，指某些类别的服务随技术的提升而成为实物或电子产品的趋势。分离后所需要克服的成本主要来自于存储商品的成本。一些保质期较短的商品实现跨国交易的成本会非常高；而在信息通信技术取得突破性进展前，缺乏可存储电子信息的介质，一些服务，如教育，也是“不可贸易”的。

图2 国际贸易交易成本的解构

商品与服务所表现出的不同特性，以至于进行国际贸易的方式不同，根本原因就在于，商品的生产与消费在空间上和时间上都较容易分离，而服务的则较为困难且复杂，大体可分为可物化服务和不可物化的服务。其中，前者可以像货物一样实现跨境交付，而后者只能通过技术进步使其逐渐由不可物化变为可物化，才可最大释放其国际化发展的潜力，这正是此轮数字技术变革所具备的潜力。

图3 服务可物化程度的分类

(二)数字贸易交易成本分析

数字贸易能够获得快速发展，在于信息通信技术使相关服务的生产与消费克服在空间和时间上分离的成本都大幅降低。首先，各类功能性数字平台的大规模崛起，降低了生产与消费在空间上分离后所不得不承受的搜寻成本、撮合成本和交付成本等；其次，人工智能等信息技术的发展，使得过去需要即时消费的“不可贸易”类服务的生产与消费，具备了在时间上分离的可能，即实现了由不可物化到可物化，由不可跨境交付到可跨境交付的动态调整。例如，利用仿生触觉传感器、通用机器人手臂和虚拟增强技术等的组合，医生可以在世界任何位置远程实时操作手术的全过程，也即手术由空间上和时间上都难以分离的服务，转变为了空间上可分离而时间上不可分离的服务

实际上，正是服务的生产与消费克服在时间上分离成本的降低，更能体现出交易成本从空间和时间两个维度划分的价值所在。原因在于，空间上的分离，只是传统国际贸易方式的数字化，是类似于0到0.5的量变，提升的是效率，而并不改变交易的性质，对国际规则的影响，更多的是造成了与传统方式的“不公平”竞争，需要以规则的更新和增强包容性来予以应对。而服务的生产与消费在时间上的分离，则极大地颠覆了全球要素资源的创造方式和分配方式，造就了类似于从0到1的质变，改变了对国际贸易既有发展模式和路径的认知，从而也对治理规则提出了新的要求。

(三)数字贸易发展对全球化的影响

不同维度的交易成本的降低给予全球化的影响是不同的，在方向上甚至是对立的：

首先，生产与消费克服在空间上分离成本的下降，给予了全球化扩张的动力，因为交易主体、交易内容和交易方式都实现了更有效率的组合创新；其次，生产与消费克服在时间上分离成本的降低，则给予全球化一股内向的回缩力，使发展中国家处于更加不利的发展对比中。一方面，物化的产品替代人工的服务，劳动力成本不再是国际资本流动时的重点考虑因素，发展中国家借以参与国际分工的外包业务将大幅收缩，例如，印度和菲律宾作为世界呼叫中心之都的地位，因人工智能的发展而岌岌可危；另一方面，除了存量业务的收缩，争夺发展增量权的机会也可能被剥夺。发达国家在实现自动化和智能化的竞争中先行一步，已经有了大规模的前期投入，如信息和通信基础设施建设，提高了网络渗透率(如图3所示)，服务的可贸易化和商品化趋势已渐成气候。这种“数字鸿沟”一旦形成，就很难弥合，因为强大的网络效应会建立一个高度不对称的“赢家通吃”模式，投资先行者的竞争优势很难被挑战。总之，强者俞强、弱者愈若的“马太效应”将会在数字经济时代迎来其升级版，作为后发者和跟随者的发展中国家和部分发达国家将面临严峻的发展危机。

图4 全球各地区网络渗透率

注：时间截至2018年6月30日。数据来源：Internet World Stats-www.internetworldstats.com/stats.htm

四、跨境数据流动的限制

(一)隐私保护与跨境数据流动限制

除美国外，对数字贸易发展的现实不安和未来隐忧使得包括欧盟在内的很多国家都感受到了强烈的发展压力，迫切需要通过政策干预来扭转这一不利的竞争格局。在这个过程中，跨境数据流动限制成为了重要的政策手段(见图4)，而隐私保护充当了重要的“政治托辞”。原因在于，一方面，隐私安全确实受到了极大的挑战。随着个体在国际贸易中参与度的提高，跨境数据流动所承载的个人信息规模和暴露出的风险急剧扩大。由于不同法域之间的隐私保护水平和保护手段存在较大差异，如果允许数据不受监管地自由跨境流动，就很可能会使那些本来受到严格保护的个人隐私因数据的跨境流动而遭到侵蚀。欧盟由于历史和文化的原因，对个人隐私的保护历来较为严格，在这场经济利益与社会公共利益的较量中，欧盟率先做出了通过更为严格的跨境数据流动监管来实施隐私保护的举动。

图5 近年来数字贸易限制性指数(左)和累计限制性措施数量(右)

资料来源：DTE数据库

另一方面，WTO规则为通过政策干预实施隐私保护提供了法理上的庇护手段。例如，《服务贸易总协定》(GATS)中的第14条(“一般例外”c款第ii项)规定了对处理和转移个人隐私记录和账户等的例外情况④，使得一国在援引隐私例外规则来限制跨境数据流动时，其他国家很难判别并阻止那些以隐私保护为名、行贸易保护之实的行为，隐私保护因而成为实施跨境数据流动限制的政策诉求中“存在感”最强，同时也是伸缩性最大、最易引起国际争议的一项内容。当前，全球有约130个国家或地区进行了专门的隐私立法，还有近40个国家或地区正在立法的过程中⑤。

(二)跨境数据流动限制的手段及治理现状

1.跨境数据流动限制的手段。

除了个别国家严格禁止个人信息或某些重要信息的跨境流动外，考虑到跨境数据流动对商业发展、科技创新和国际经济交往的重要性，大部分国家会通过一些有限的约束来实现部分的流动性。这些限定条件通常包括以下几种情况[4]：

一是隐私保护的充分性或等效性评估认证。如欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)规定，欧盟委员会负责对第三国的法治水平、是否尊重人权、现存独立监管机构，以及能否确保有效地遵守数据保护规则及国际协议等方面进行全面评估和充分性认证。这种认证可以采取单边承认的形式，也可以是相互认证，区别在于前者只允许数据在一个方向上自由流动；而后者可以实现双向流动，如欧盟和日本所达成的相互认证。

二是提供适当的保障措施，如具有约束力的公司规则(BCR)、标准合同条款，或执行机构之间达成关于行为准则或认证机制的公共协议。其中BCR适用于跨国集团内关联公司之间的数据转移，只需要获得各自国家的数据保护机构(DPA)的批准；标准合同条款是使用由DPA制定的现成的规则条款，这些条款被自动认定为对跨境数据流动提供了充分保障，即便流入国不具备充分性或等效性的国家认证；经批准的行为准则适用于具有详细行为准则的协会，经由欧盟数据保护委员会或成员国数据保护机构批准后生效；市场认定标志则可以作为公共机构间数据转移的法律依据。

三是存在其他法定理由，例如数据主体同意、履行合同所必需、为了维护公共利益或其他合法权益等。

同时，数据控制者还要遵守一些搜集和处理数据的基本原则。例如，目的限制原则，即数据转移后的处理不应当违反初始目的，这一目的要以合法、合理和透明的方式予以说明；完整性和保密性原则，即数据控制者应采取合理的技术手段组织措施，避免数据在转移过程中发生意外毁损或灭失；问责制原则，即数据控制者有责任确保数据安全，并负有举证义务等。值得注意的是，这些方式并非相互对立，由于各有利弊[5]并适用于不同的场景，如表5所示：

表5 不同跨境数据流动途径的优缺点

资料来源(作者整理)：UNCTAD. Data protection regulations and international data flows: Implications for trade and development(2016)

各国通常会在保护隐私和最大化跨境数据流动的经济利益间作出最反映自身诉求的选择，采取不同的监管组合。例如，欧盟坚持隐私至上原则，优先选择充分性认证下的跨境数据自由流动，禁止本地化操作；美国注重商业利益为核心的跨境自由流动，倾向于依靠市场的力量来保证对隐私的保护，不阻止缔约方为达到合法公共政策目的而“采取或维持”与这些义务不一致的措施；日本可选择的政策空间较大，既获得了欧盟的充分性认证，同时又作为APEC跨境隐私规则体系(CBPR)的成员，与美国展开了实质性的合作；而大部分发展中国家则重点关注“数字鸿沟”问题，在跨境数据流动等问题上采取较为保守的态度，所以并未完全融入全球跨境数据流动规则的治理体系中。

2.全球跨境数据流动面临的挑战。

尽管世界各国都认识到了隐私保护的必要性和“收割”数字经济红利的重要性，但在两者的实现重点和实现方式上态度不一，使得全球跨境数据自由流动至少还面临着三大挑战：

第一，规则的兼容性，即能否找到一种方法，让数据在不同隐私框架间自由流动。监管的碎片化，加大了企业的全球化经营的合规成本。一方面，由于数字贸易可以仅凭数据的跨境流动就可在全球任何地方实现，实体的商业存在不再是国际经营的必需，从而也加大了司法管辖权认定的难度，企业可能经常需要面对来自不同治理规则的法律挑战；另一方面，企业要为此在不同的司法管辖区内实施本地化操作，如在当地建立数据中心或办事处等。这些都额外增加了企业的运营成本。据估计，在巴西建立一个数据中心平均花费6090万美元，而在智利和美国分别花费5120万美元和4300万美元。若考虑到数据中心的运营成本，每月花费还需分别增加95万美元、71万美元和51万美元⑥。

实际上，APEC跨境隐私规则体系(CBPR)正在朝着使全球隐私框架相互兼容的方向努力，其特点在于，无需两国政府对彼此的隐私法进行等价认定，个人数据也可实现灵活自由的跨境流动，在一定程度上可以作为增进成员国间彼此互信和跨境数据流动的有效机制。美欧隐私盾(U.S.-EU Privacy Shield)则提供了实现欧盟原则和美国原则之间互操作性的另一个例子，即美国不需要采取类似于GDPR的自上而下的隐私制度，但允许一部分遵循GDPR隐私保护规定的美国企业获得与欧盟进行个人数据自由流动的权利。但这两种机制覆盖企业数量太少，CBPR目前也只有极少数的美国和日本企业能够享受该机制带来的便利性。

第二，实施的可行性，即能否保证规则的明确性和执法的透明度。当前的规则在实践操作中，还有较大的不确定性。一方面，在国际贸易的语境中谈隐私保护，实际上就是区分个人数据与非个人数据的问题，因为前者才是触发司法介入的决定性因素,但隐私和个人数据的边界依然模糊，且随技术的进步而动态调整，如果公司无法从全部数据中剥离出个人数据，那么针对个人数据或个人可识别信息的监管措施实际上就限制了所有类型数据的跨境流动。另一方面，跨境数据流动规则中给予自由贸易的例外安排，同样也是为各国施展歧视性的贸易政策提供了空间。GDPR饱受诟病的一个重要原因，就在于欧盟委员会进行充分性认证的方式和程序可能存在难以避免的歧视性。

第三，目标的共识性，即规则要实现的目标，能否给予每个国家同等的参与激励。事实上，即便在美欧等发达国家间，也没有实现目标的完全统一。隐私安全、数据安全、国家安全等概念在立法和司法实践中经常相互替代，甚至“偷梁换柱”。对于广大的发展中国家来说，当前的规则实施目标更是没有触及到其实施数字贸易保护的核心诉求。数字贸易给后发国家带来的发展挑战和生存担忧，在现有治理框架下得不到妥善回应和解决，贸易保护就会成为“保护”贸易的必然选择。所以，以隐私保护为核心的跨境数据流动规则，很难成为全球共同遵守的行为准则；而数据及其跨境流动本身，既不是问题的所在，也不该成为行动的目标，对数据的有效、合理和合法的使用，才是我们更应关注的内容。

五、实证分析

(一)交易成本测算的引力模型说明

国际贸易交易成本的测算，通常以引力模型为基本工具，通过引入“距离”等贸易发展的阻力项来间接测度。该模型最初是由Tinbergen (1962)和 Poyhnen(1963)引入到国际货物贸易领域的，以模拟双边贸易规模与两国各自的经济总量呈正比、与两国间的距离呈反比的事实。其中出口国的经济总量反映了潜在的供给能力，进口国的经济总量反映了潜在的需求潜力，两国间的距离则反映了两国间的贸易阻力。Francois(1993)可能是最早将引力模型用于服务贸易研究的，他利用引力模型分析了美国生产者服务贸易与人均GDP、人口之间的关系。本文采用Novy(2011)所推导的简化公式：

其中，τij表示交易成本的关税当量，xijxji代表双边贸易流量，xiixjj代表国内贸易流量。如果双边贸易流量xijxji相对于国内贸易流量xiixjj增加，则说明双边贸易的交易成本下降。

(二)中美贸易交易成本测算

1.数据说明。

考虑到数据的可得性和代表性，本文以中美货物贸易、服务贸易、计算机与信息通信贸易和金融保险服务贸易的时间序列数据作为代表，来说明交易成本是如何随时间变化的。其中，Xcc代表中国产出中国内消费部分，Xaa代表美国产出中被美国国内消费的部分，Xca代表中国对美国的出口，Xac代表美国向中国的出口。根据市场出清原则，Xcc可以重新表达为国内总产出与总出口之间的差额，即Xcc= GDPc-Xc ；同理，Xaa可重新表达为Xaa= GDPa-Xa。其中，GDPc的数据来自于国家统计局，Xca的数据来自于中国商务部；GDPa 、Xa 、Xac和Xca的数据都来自于美国经济分析局。

运用贸易流量来测算贸易交易成本，替代弹性的选择非常重要。获得σ的估值的一个途径是使用直接观察到的贸易壁垒的信息。Head和 Ries (2001)[7]采用类似的方法，得出的估值是7.9到11.4之间；Baier和Bergstrand (2001)[8]的估值为6.4；Harrigan (1993)[9]的估值范围在5到10之间；Eaton和Kortum (2002)[10]采用了完全不同的方法，范围大致在5到10之间；鉴于此，本文将制造业的产品替代弹性σ设定为8。由此，中美贸易的交易成本测量公式为：

测算结果如下图所示：

图6 交易成本测算结果

注：纵坐标轴代表关税当量值

从图5反映的测算结果来看：第一，服务贸易的交易成本要远高于货物贸易的交易成本。第二，服务贸易交易成本下降的走势与货物贸易交易成本下降的走势基本一致。这既反映了服务贸易是作为降低货物贸易交易成本的手段而实现专业化分工的事实，同时也展示了数字革命给服务贸易带来的发展动力是如何影响到货物贸易发展并从而提升整个国际经济效率的作用机理，这与伴随数字贸易发展而来的服务可贸易化和服务商品化趋势不无关系。第三，信息通信服务和金融保险服务的交易成本出现明显的分化。其可能的原因有两个：一方面，不同服务行业的数据密集度不同，Matthias Bauer(2016)[11]依据美国投入产出表的研究估算，计算机及信息通信服务和金融服务的数据密集度分别为0.318和0.05，这就决定了数字技术发展和数据监管政策对贸易的影响注定不同；另一方面，影响交易成本大小的因素，除了数字技术和数据监管政策外，还有其他方面的制度性原因。鉴于美国对数据的跨境流动限制较少，中国虽然通过出台的《网络安全法》，提高了对跨境数据流动的监管力度，但该法暂未实施，基本上可以排除数据监管政策的干扰。那么，可以推断的是，非数据相关的政策措施在决定两个行业交易成本的分化上的作用更为明显。事实上，中美两国在两个行业上的贸易往来的确存在相背而行的情况，中国在金融领域的市场开放度不断提高，而中美两国在信息通信领域的激烈竞争必然影响到双方在该领域的经济合作。

假定贸易与交易成本的标准引力方程为：

lnxij=α+βln(GDPi)+γln(GDPj)+δlnτca+ε

以金融保险服务为例，利用测算得到的交易成本，对贸易流量进行回归分析，得到δ为-5.5(0.009***)，这意味着，单位交易成本的改变将使金融保险服务变动0.5%。这里的交易成本包括所有影响金融保险服务的因素，为了估算跨境数据流动限制在其中的作用占比，本文直接引用Matthias Bauer(2016)的研究结论，即中国跨境数据流动限制对金融出口的影响作用为0.05%。那么，大概可以看出，跨境数据流动限制尽管会有一些不利影响，但至少在金融服务贸易方面，其作用效果要小于其他方面的制度摩擦。

这实际上也给我们提供了一个解决跨境数据流动限制的新思路，既然跨境数据流动限制有其存在的合理性，且难以真正通过治理规则有效消除，那么，通过构建更有利于数字贸易发展的政策和制度环境，可在很大程度上抵消跨境数据流动限制对贸易发展的扭曲效应。因为跨境数据流动限制，作为数字贸易发展的交易成本，可以通过更有利的专业化分工来逐步降低。而良好的制度设计，能为这种专业化的商业创新提供最适宜的发展环境。

六、结语：全球跨境数据流动的治理思路

基于以上的讨论，本文认为，全球跨境数据流动规则应在尊重数字贸易发展特征和吸取当前治理方案的经验、教训的基础上，做好国家与国家、整体与局部、政府与市场间建立内外协调、纵横配合、上下联动的沟通与平衡：一是各国政府应制定强有力的隐私保护框架，但在引入或更新国家隐私法规时，应遵循一些全球公认的原则，努力做到立法上的趋同；并保证法律规定和执法上的透明度，给市场主体明确的经营红线，提高经营活动的可控性；二是加强国际对话，促进各国数据保护系统之间的兼容性，避免规则的碎片化：三是建立基于风险和分类的跨境数据流动规则，以服务于数字贸易的便利化为目标，避免把跨境数据流动这个发展的手段作为发展的目标来看待；四是加强社会共治，支持行业最佳做法，并确保对这些市场主体施加强有力的问责机制；五是提高对新技术手段的运用，用技术的手段来解决技术带来的威胁。例如，利用区块链、边缘计算等技术工具，既能解决部分隐私和数据安全问题，又不至于限制数据的跨境流动，造成数据保护主义；六是改善营商环境，如加强互联网基础设施建设、强化知识产权保护等，促进商业创新，激发能够有效降低跨境数据流动限制导致的交易成本的专业化服务分工的出现；七是提高发展中国家的数字发展能力，推动它们在开放中提高、在提高中开放。

注释：

① Internet World Stats. https://internetworldstats.com/stats.htm. 2020年3月16日查询数据。

② WTO, the term’ electronic commerce’ is understood to mean the production, distribution, marketing, sale or delivery of goods and services by electronic means. https://www.wto.org/english/tratop_e/ecom_e/ecom_e.htm.

③ 此分类是对当前主流的数字贸易所包含的内容的重新归类，目的是在尽可能避免交叉重叠的前提下，以问题为导向，以便于监管为宗旨。此分类仅以企业所承担的角色或产生的监管问题为维度，不再增加其他维度，如个人,因为个人参与的情况在四种分类模式中都有存在，可以相应归位。此外，C2B类型的数字贸易与“作为中间人”类型中的C2C交易，由于都是家庭作为服务的提供者，并且都是自我雇佣和灵活就业的行为，因此它们共同代表了“零工经济”(gig economy)的发展，但在本文所构建的分类框架中，由于企业在两者中所承担的角色不同，所以被分属在两个数字贸易类别中。 数字贸易不是国际贸易的全部，与其他分类类似，有一些不属于数字贸易的交易，不在此分类之列。

④ WTO，https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/ai17_e/gats_e.htm.

⑤ David Banisar， National Comprehensive Data Protection/Privacy Laws and Bills 2018，27th Sep， 2018.

⑥ Anupam Chander, Breaking the Web: Data Localization vs. the Global Internet，2014.3.13，https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2407858.