美国城市垃圾管理的跨区域关联

张凯成

摘 要 跨区域关联是美国城市垃圾管理的重要维度。在美国联邦制下，城市相对自主地管理区域内垃圾收集和处理等卫生问题。与此同时，城市垃圾管理与诸多跨区域因素相互影响。20世纪上半叶，纽约市先后采用垃圾填埋、压制、焚烧等方法处理城市垃圾。这些举措看似地方政府的自主决策，实则受到欧洲舶来技术的形塑。海洋倾倒垃圾引发的纽约市与新泽西州的争端改变了纽约市处理垃圾的路径选择。第二次世界大战导致的人力和物力短缺，迫使纽约收缩卫生服务，提高垃圾回收利用率。纽约市在20世纪上半叶管理城市垃圾的实践表明，城市垃圾管理不仅是地方事务，更应置于区域乃至全球网络中考察。

关键词 城市垃圾管理，跨区域关联，纽约市

中图分类号 K712 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2020）10-0048-07

在美国联邦制度下，虽然城市和州、联邦政府的关系历经演变，但是城市在卫生管理中拥有相当的自主权。1881年，纽约市警察局街道清扫处（Street Cleaning Bureau）独立出来，成为街道清扫局（Street Cleaning Department），1929年更名为卫生局（Department of Sanitation），负责本市的垃圾管理。美国其他城市的做法与此类似。收集居民生活垃圾、清扫街道、处理城市固体废弃物，这是非常典型的地方政府职责。然而，人口向城市集中和人们消费方式的改变导致垃圾数量剧增，人们很难在城市地理范围内处理本地垃圾。同时，全球化为垃圾处理技术的跨区域传播创造了条件，并使城市事务愈来愈多地受到跨区域因素的影响。由此，垃圾管理跨越城市边界，发生跨区域乃至全球性的关联。在这种关联中，城市既是施加影响者，同时也深受外部世界塑造。作为一座全球城市，纽约为理解城市卫生管理的这一维度提供了切入点。

美国学术界从城市史视角对垃圾管理问题进行了深入探讨，涉及政治博弈、政策演变、技术革新乃至观念变迁等方面。①但是，现有研究多聚焦美国城市自身变革，虽有不同城市间的对比研究，但对城市垃圾管理的跨区域关联未予重视。相比之下，国内学界对城市史中的卫生管理问题研究较少，对其跨区域关联亦不强调。②本文试图以时间为序，以跨区域联系的视角，考察20世纪上半叶纽约市垃圾管理，勾勒美国城市卫生管理的跨区域关联，丰富美国城市史的叙述。

一、国际技术流播塑造纽约垃圾处理方式

前工业时代的城市就已开始较为系统地管理固体垃圾，但垃圾处理有鲜明的地方性，难以产生跨区域或全球性的影响，也极少受到其他地区影响。工业革命以来，工业化和城市化为城市垃圾管理带来挑战。乡村地区和海外的移民迅速充实着纽约，也使城市垃圾量大增。1913年纽约市清扫出去的垃圾约为269万立方米，①1925年猛增到约1146万立方米，并持续增长。②若不及时运出城市，未经处理的垃圾不仅有碍观感，还吸引蚊虫，传播疾病，威胁居民健康。

面对垃圾问题，很多美国城市延续前工业社会的做法，向开放水域和空地倾倒或填埋垃圾。纽约市各区均有垃圾场，被倾倒的垃圾占城市收集垃圾的大部分。现在曼哈顿、布朗克斯、布鲁克林和皇后区总面积的20%建立在往日的垃圾填埋地上。③垃圾造地比土壤造地成本更低，在一定时期内满足了城市扩张的需要。但是，快速增长的城市人口和卫生观念的进步，对城市卫生提出了更高要求。1890年，美国城市人口仅占总人口的5.1%，到1920年跃升为51%，城市人口首次超过农村。④城市扩张使本来远离城市的垃圾填埋场迫近城市边界，甚至被囊括进城市范围。倾倒垃圾带来的卫生问题不再远离人们的视野，成为亟待解决的问题。此外，城市倾倒垃圾阻塞水道，影响通航。1899年，国会通过《河流和港口法》（Rivers and Harbors Appropriation Act of 1899），禁止未经陆军工程兵团的允许向有船只通行的河中倾倒垃圾。⑤

与此同时，众多欧洲城市开始尝试垃圾焚烧发电和压制湿垃圾。在垃圾再利用带来的经济效益和进步主义时期资源保护运动的共同作用下，美国城市开始尝试填埋和倾倒以外的垃圾处理方式。

垃圾焚烧炉是欧洲城市的一项重要发明。实际上，不管是欧洲还是美国城市，以家庭为单位焚烧垃圾的实践早已存在。这种垃圾焚烧灵活性较强，但因设备简陋，处理垃圾的能力有限。第一次城市规模的有计划的垃圾焚烧开始于1874年的英国诺丁汉。不含湿垃圾的那些干垃圾被投入一个燃烧炉中焚烧，产生蒸汽用于发电，供给路灯照明和有轨电车等城市基础设施。更重要的是，火被作为一种净化器，消灭可能损害健康的病毒。到1912年，英国已有不少于338个垃圾焚烧炉，其中超过80个在为当地发电。⑥

英国的成功经验被美国仿效。1885年，美军中尉雷利（H. J. Reilly）在纽约市总督岛建设了美国首座垃圾焚烧炉。西弗吉尼亚州威灵市、宾夕法尼亚州阿勒格尼市、爱荷华州得梅因等多座城市紧随其后，在1886—1887年建設多座垃圾焚烧炉。⑦1905年，纽约市建成可以发电的垃圾焚烧炉，给威廉斯伯格大桥供电照明。到1937年，纽约市共建设了21座垃圾焚烧厂。⑧

不过，在19世纪末到20世纪初的20余年时间里，垃圾焚烧在美国城市中并未取得太多成果。有学者将这一现象归因于英美两国城市垃圾构成不同。与英国相比，美国城市垃圾含水量多，需要汽油等燃料助燃，增加了焚烧成本且存在不充分燃烧和烟尘等问题。⑨此外，从经济效益来讲，北美资源丰富，有众多成本低廉的燃料可用以发电，焚烧垃圾发电并非最优选择。20世纪初，北美洲只有两座城市从焚烧垃圾的实践中获得经济收益。⑩到1909年，美国建成的180座垃圾焚烧发电装置中，有102座被关闭。到1925年，纽约市只有约1/4的垃圾被焚烧处理。倾倒和填埋仍是纽约处理城市垃圾的主要方式。

与焚烧相比，压制更适合处理湿垃圾。所谓压制，即通过一系列工序去除其他垃圾和水分，提取油脂和可以作为肥料的动植物成分出售，以抵消运输和处理垃圾的成本。19世纪后期，奥地利维也纳市成功进行垃圾压制实验。1886年5月，弗雷斯克曼（H. A. Fleischman）将该方案引入纽约州布法罗市，并在该市成立公司压制湿垃圾获利。①

随后，这种模式被应用到波士顿和纽约等城市。1896年4月，纽约卫生（垃圾）利用公司（New York Sanitary Utilization Co.）在多家参与竞标的公司中脱颖而出，中标处理纽约市湿垃圾。随后在该市巴伦岛建厂运营。②巴伦岛垃圾压制厂是当时世界上规模最大的垃圾压制厂。直到1906年起火损毁，该厂一直是处理纽约市湿垃圾的重要设施。

到1919年，纽约市压制垃圾的实践基本宣告失败。从1896年到1918年，纽约市曾三次与垃圾压制公司签订合同，但履行合同的效果并不能令人满意。③自1896年建立以来，巴伦岛垃圾压制厂堆积垃圾散发的恶臭和处理垃圾过程中排放的废气招致附近社区持续不满。此后该厂起火损毁，不仅将产品付之一炬，而且损毁了生产设备，破坏了垃圾处理能力。这使纽约的卫生部门十分被动，街道清扫局副局长吉布森在火灾后表示，城市将考虑向海洋倾倒垃圾，弥补由此导致的垃圾处理能力损失。④

位于斯塔滕岛的另一座垃圾压制厂面临着相似的问题。压制厂产生的臭气招致附近居民不满，要求市长关闭垃圾压制厂。一时间，垃圾压制引发的环境问题竟成为市长竞选的重要议题。市长候选人海兰在1917年承诺当选后的第一件事就是要关停该压制厂。⑤虽几经波折，但在多方努力下，州卫生署于1918年10月关闭了位于斯塔滕岛的这处垃圾压制厂。⑥

这两座压制厂的失败反映了美国城市压制垃圾的普遍困境。首先，私营企业的主要目标是获取利润，改善城市环境并非这些公司压制垃圾时的首要考量。从城市中运进处理厂但尚未进入处理程序的那些垃圾腐败变质，恶化环境。压制过程产生的废气和废水不经处理直接排入大气和毗邻水域，影响居民生活。为减少运营成本，企业对这些问题的关注极为有限。而为了及时将这些易腐烂的垃圾清理出城市，城市政府对此亦多报以宽容态度。其次，实践证明，压制垃圾的经济效益并不乐观。压制厂期待出售产品获得利润，不惜每年向城市缴纳费用，争取垃圾处理权限，还要负担垃圾运输、人工和机械运营等成本。居民生活垃圾的成分和油脂、肥料产品的价格变动亦是一项重要挑战。最后，垃圾压制厂爆炸和起火的概率非常高。压制后的干燥残渣和特殊溶剂的蒸汽都是易燃物，一旦操作不当极易起火。据统计，美国40多家垃圾压制厂都曾发生过起火或爆炸事故。⑦本已利润微薄的企业，一旦发生事故便很难再投入足够资金恢复生产。

二、州际争端结束纽约海洋倾倒垃圾实践

焚烧和压制垃圾实践失败，迫使纽约重回海洋倾倒。纽约向海中倾倒垃圾早已有之，在与其他行政区合并之前，“老纽约”除了回收利用部分肥油和骨头之外，把大部分垃圾都倒入海洋。垃圾漂回新泽西和长岛的海岸，引起严重不满，纽约这才被迫尝试用其他方法处理城市垃圾。⑧在恢复垃圾处理能力之前，重新向海中倾倒垃圾似乎成为唯一选择。

1918年6月，在征得港口监察官（Supervisor of the Harbor）许可后，纽约市街道清扫局局长麦克斯特雷（McStay）签署命令，准许停泊在湖岛和斯塔滕岛沿岸的15艘满载生活垃圾的船只前往大西洋倾倒。⑨在此后逾15年时间里，纽约重新依赖海洋倾倒处理部分城市垃圾。其中，1924年至1929年的6年间，纽约平均每年倾倒垃圾约102万立方米。在此期间，除非遇极端特殊天气，纽约每天都向海洋倾倒垃圾。①

纽约市的困境和解决方案随即产生了超越城市范围的影响。为了调查向大西洋倾倒垃圾对沿海地区产生的影响，纽约市曾进行一项漂流瓶试验。纽约市预算和拨款委员会（the Board of Estimate and Apportionment）首席工程师亚瑟·塔特尔（Arthur S. Tuttle）在1926年夏季向海中投放7433只装有寄还信息的漂流瓶。这些瓶子在不同日期的不同水文条件下分3次投放，投放点位于苏格兰灯船20英里外，即城市倾倒垃圾的地点。到1927年6月底，共收回2419只瓶子（见表1）。

对于这样的实验结果，塔特尔为纽约市辩护：“这次实验的结果表明，纽约港以外海域的漂浮物向着大海而非陆地方向运动……倾倒进大海的垃圾不会无限期漂流，（倾倒的垃圾）会浸水并在到达海岸前沉没。”②然而，从统计数据看，纽约市向海上倾倒垃圾影响范围非常广，几乎遍及北部美国东海岸，甚至对爱尔兰产生影响。虽然到1927年6月收回的瓶子只占投放总数约32.5%，这并不能表明其他瓶子全部漂流在海上。即便瓶子（垃圾）全部流入大海，对倾倒者来说也只是眼不见为净，仅把城市中的污染转移到了城市以外的“自然”。

在倾倒垃圾问题上，纽约市政当局的首要考虑是预算问题。垃圾运输船到达指定海域后，打开侧门倾倒垃圾。其中包括湿垃圾、街道清扫物和其他垃圾，部分直接沉入海底，但是更多垃圾漂浮在海面上，有时绵延超过6英里。这些垃圾流向何处，只能听凭风和海水的流向。将垃圾运到距离海岸更远的海面上倾倒能大大减少垃圾漂回海岸线的几率。但是远距离运输必然增加城市经济负担。1918年开始向海洋倾倒垃圾后不久，纽约市长请求港口监察官授权缩短倾倒垃圾的运输距离，被后者拒絕。③

纽约是否私自缩短运输距离不得而知，但其垃圾倾倒行为确实对新泽西州影响很大。新泽西州东邻大西洋，其海岸线南至大西洋高地，北到开普梅。其中，从大西洋高地到天堂沙滩约50英里的海岸线上遍布城市，因其良好的自然条件成为全美著名的休闲娱乐区，吸引大量游客和定居者。但是，每逢东风或东北风，纽约市丢弃的垃圾就漂浮到新泽西海岸。沙滩上可见的垃圾包括腐烂的蔬菜水果、黏且发臭的油状液体、大量电灯泡和碎玻璃、动物尸体、木头废纸等。④这些垃圾带来恶臭和不好的观感，严重损害新泽西海岸的休闲和渔业价值。为此，新泽西各处沙滩雇佣专人清理垃圾，花费不菲。

面对被污染的海岸线，新泽西州曾多次向纽约州和纽约市表达抗议。新泽西州认为，向海洋倾倒垃圾是一种过时的垃圾处理方式，仅限于应对紧急情况，但是纽约市出现紧急情况后没有采取措施重建垃圾处理能力，而是依赖海洋倾倒作为替代方式。愤怒的官员写道：“如果洛卡韦、长滩和洛布兰奇的居民把垃圾运往纽约，倒在第42街，纽约市民将进行多么激烈的反抗可想而知。”⑤最高法院的调查证实，“倾倒垃圾带来的水体和沙滩污染导致游客、城市居民、城市政府和市民团体经常性的投诉……这些不同形式的投诉和招致投诉的现实情况经常引起纽约市注意，包括其市长和其他工作人员”。⑥

从1922年到1929年，多任新泽西州长都试图制止纽约向海中倾倒垃圾，改善海岸线状况。这一议题甚至成为新泽西两党在州长竞选中的重要政治承诺。①尽管如此，纽约市仍然无意停止这一“临时性”举措。1929年5月，新泽西州不得已把纽约市告上法庭。1931年12月，最高法院作出判决，纽约市必须在1933年6月1日前建设垃圾焚烧厂，恢复垃圾处理能力，停止向海中倾倒城市垃圾。②

虽有诸多不情愿，③但最高法的判决必须遵行。1932年，纽约市预算和拨款委员会授权卫生局外包两项垃圾焚烧厂建设项目，并确定两家焚烧厂的选址。④1934年6月，两座焚烧厂投入使用，每座焚烧厂每天可处理750吨城市垃圾。同年7月，另有2座焚烧厂投入使用。⑤纽约市逐渐减少并停止向海洋倾倒垃圾。

新泽西诉讼案改变了纽约市处理固体垃圾的方式。纽约停止向海洋倾倒城市垃圾，转而依靠垃圾焚烧和陆地上的填埋场。即便在经济危机和第二次世界大战中垃圾焚烧厂使用率有所下降，纽约市也未重新向海洋倾倒城市垃圾。历史不容假设，但是没有新泽西州的持续抗议，纽约能否在短时间内停止向海洋倾倒垃圾？从1931年判决之前纽约市的表现来看，答案似乎是否定的。在这之前，没有迹象表明纽约市正在筹备建设垃圾焚烧厂或开拓填埋场弥补不足的垃圾处理能力。作为一个地方性的卫生管理单位，纽约市的政策影响明显超出了城市边界，同时也受到跨区域因素的深刻形塑。

三、战时物资和人员短缺制约纽约垃圾管理

国际局势不仅作用于国家层面，其影响亦深入地方事务。面对欧亚大陆爆发的大战，美国加紧战争动员和准备，参战后改组成立战争生产委员会（War Production Board），指导战时生产和物资分配。为配合联邦政策，各州也纷纷成立相应机构，动员公众备战。战争引发的反应层层传导，影响城市和县等地方社区。把视野拉回美国国内，深入战时城市卫生管理，我们会发现战争在“和平无战事”的地方也留下了浓墨重彩。

劳动力短缺是战时美国城市卫生管理面临的重要问题。大量男性劳动力被征调从事军事服务，导致后方卫生管理劳动力不足。根据一份内部报告，到1943年，纽约市卫生局雇员中有990人参军入伍，另有377人在战争期间辞职。⑥战争导致该部门1.3万名员工被削减12%。⑦这迫使纽约市削减城市垃圾收集服务。1943年1月2日，纽约市卫生局长加里（W. Garey）宣布，由于人力资源短缺等原因，城市外围地区的垃圾收集服务要进行削减，从每周6次减少为每周3次。如果有更多人离开这个部门，减少垃圾收集频率的地区将会扩展。⑧

雪上加霜的是，战时卫生局常常承担许多额外任务。从美国参战时起，该部门就帮助收集废料，缓解战时物资紧张，清理军工厂中的废弃物，疏通军用通道。这些额外任务直接服务于国家的战争努力，却加重了纽约市卫生局劳动力不足的困境。1943年11月，为了保障军用路线通畅，纽约市政府与军队合作组织人力扫雪。⑨但是纽约市卫生局劳动力严重短缺，预计此项任务总共需要2.3万人，只有327人志愿报名，算上卫生局现有雇员，仍有很大缺口。11月22日，热心市民给拉瓜迪亚市长写信，建议呼吁女性参与扫雪。该市民热情高涨“我们不需要漂亮的制服，只要一点温暖的旧衣服……同意吧，市长先生。只要城市需要，女人们会在第一时间做好准备并开始志愿服务”。⑩11月23日，有人甚至建议动用空袭管理员（Air Raid Wardens）组织社区居民扫雪。当然，清扫积雪疏通道路只是突发事件，是战时美国城市卫生管理中劳动力紧张的极端例证。但是，世界性的战争冲突以及全国性的战争努力对地方政府卫生管理的影响却显而易见。

劳动力短缺引发连锁反应，在城市中催生出新的技术设想。垃圾收集不规律使城市居民饱受困扰，纽约州斯科内克塔迪市美国机械工程师协会（American Society of Mechanical Engineers at Schenectady， N.Y.）成员莫里斯·科恩（Morris M. Cohn）设想在城市街道地下安装风动管道，将固体废弃物吸入焚烧炉，为城市提供能源。这样，可以避免因劳动力短缺等因素让城市居民遭受垃圾堆积的危害。①二战期间，机械工程师协会的成员提出这一设想乃是空穴来风，必有其因。国际性战争冲突导致的劳动力短缺是催生这一技术设想的重要因素。国际局势经过层层传导，在城市卫生管理的思路上留下印记。

战时物资短缺也深刻影响纽约市的垃圾管理。在参战前，美国就针对物资短缺问题开始战争动员工作，包括节省汽油、铝、废纸等重要资源。纽约州曾印发小册子，呼吁人们“4加仑汽油当做5加仑来用，为山姆大叔节省汽油”。②日本偷袭珍珠港后，美军对汽油的需求急剧上升，随即美国全国实行汽油配给制。1943年6月，纽约市关闭近100盏交通信号灯，缩短其他1200盏信号灯的开放时间，以节省能源。③此外，作为重要戰略物资，橡胶也十分短缺。1942年，日军攻占荷属东印度群岛，美国损失了98%的橡胶供应，当时的橡胶储备仅够1年民用。④身处资本主义全球经济体系中，美国在战前受益于与外部世界的经济关联，从世界各地获得本国经济发展所需的原材料乃至人力和技术。而战争时期却深受困扰，战火切断了部分关联，这种隔绝的影响深入美国社会的每个角落。

虽然纽约市并非战场前线，但是战争导致的物资短缺对这个大后方城市的卫生管理产生了深刻影响。主要表现在垃圾收集和处理两个环节。

一是削弱城市收集垃圾的能力。到20世纪20年代，机动车基本取代了马车，成为纽约收集和倾倒垃圾的主要运输工具。⑤美国参战后，汽油和橡胶轮胎短缺导致纽约市卫生局从1943年开始削减城市外围地区的垃圾收集频率。此外，钢材和施工设备成为纽约市卫生局建设垃圾处理设施时的短板。⑥更有甚者，拉瓜迪亚市长在1943年11月14日的星期日广播中向市民呼吁，“很难承包到除雪用的卡车。我呼吁所有拥有卡车的人，不管是不是商用卡车，来帮助城市渡过难关”。⑦与纽约面临同样困境，其他美国城市垃圾管理也深受战争影响，被迫减少收集垃圾的频率，集中使用城市汽车，避免不必要的警车巡逻和关闭部分路灯，以节约物资。⑧