论行政检察服务保障疫情防控法治化

陈剑峰

摘 要：新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中暴露出某些行政机关不当认定“散布谣言”、行政执法手段违法、违法征用疫情防控物资等情形，侵害了行政相对人合法权益，不利于疫情防控大局，最终有损法治社会建设。检察机关应充分发挥行政检察监督职能，贯彻精准监督的理念，通过多种形式有效开展监督，促进行政机关依法防控。

关键词：行政检察 疫情 防控 法治

2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。坚持依法防控，就要以法治思维、法治方式、法治手段开展疫情防控，让疫情防控不偏离法治轨道。但是疫情应对过程中暴露出一些行政机关没有贯彻依法防控，出现行政行为违法。检察机关作为“法律守护人”，应全面、充分发挥行政检察监督职能，为疫情防控贡献检察力量。

一、疫情防控中行政行为违法情形

新型冠状病毒肺炎疫情作为突发公共卫生事件，具有很强的紧急性。面对紧急的疫情，行政机关根据疫情防控实际情况所取得的工作效果值得肯定，但是也有一些行政机关在疫情防控过程中违法做出行政行为，情形列举如下。

（一）对“散布谣言”认定有违法律规定

疫情防控期间出现一些涉疫情谣言，对社会秩序造成冲击，公安机关加大了查处力度。治安管理处罚法第25条规定，“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”处以相应的行政处罚。根据通说“从规范构成要件上分析，网络谣言扰乱公共秩序包括三个方面的构成要素：其一，在客观行为方面，行为人通过网络实施了散布谣言的行为;其二，在危害后果方面，行为人散布谣言的行为扰乱了公共秩序;其三，在主观方面，行为人构成故意”。[1]但在一些涉疫情行政案件上公安机关没有严格按照违法构成要件进行认定，存在打击面过宽的问题。如某市公安局于2020年1月3日对某医生在微信群内发表有关疫情的言论进行警示和训诫，但是该医生所发表的内容并非其捏造、谎报的，僅仅是医生对传染病个案进行讨论与传播，其没有散布谣言的客观行为，同时也没有证据证实该医生发布言论主观上系出于故意扰乱公共秩序目的，该执法行为引发广泛质疑。

（二） 行政执法手段违法

为应对新型冠状病毒肺炎，各省分别启动重大突发公共卫生事件一级响应，采取关闭影院等公共场所、人员进入公共场所需佩戴口罩等应急措施。这些应急措施对于疫情防控是十分必要的，但是在执行这些措施过程中，个别行政机关没有在传染病防治法等法律规范内履行职权。如某店铺未服从防疫指挥部指令在疫情期间营业，市场监管、城管等部门人员组成的联合整治专班扣押该店铺内的食用油等商品。根据传染病防治法第42条的规定，行政机关对可能造成传染病扩散的场所可以采取封闭措施，但并没有授权可以扣押场所内的物品。该事件中扣押物品的行政强制措施于法无据。又如某地9名男女在新型冠状病毒肺炎疫情期间聚众打牌被查获，民警将该9名男女带到大街上要求这些人员沿街诵读相关制度;某地4人打麻将被查获，执法人员让4人抬着麻将桌在街上行走，执法人员则拿着喇叭宣传疫情期间禁止打牌打麻将。根据治安管理处罚法第50条规定，“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”，处警告或者200元以下罚款，情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款，即对于疫情期间人群聚集从而违反治安管理处罚法的，仅能警告、罚款或者拘留，处罚手段并不包括上述上街诵读等措施，执法手段超出法律规定，属于行政行为违法。

（三）违法征用疫情防控物资

在疫情防控期间，云南省某地政府对外省企业采购的运经本地区的口罩等防疫物资进行紧急征用。突发事件应对法规定人民政府可以向单位和个人征用应急物资，没有明确征用地域权限等问题。云南省突发事件应急征用与补偿办法也没有对该问题明确规定。但传染病防治法第45条的规定，县级以上政府只能征用本行政区域内物资，根据特殊法优于一般法、上位法优于下位法的原则，应当遵守传染病防治法关于征用物资的地域权限，因此该地政府征用行为明显违反违法。此外，还出现一些地方政府要求海关查扣、暂扣疫情防控物资。海关总署不得不专门发文要求全国海关对地方、企业提出的任何查扣、暂扣合法进口疫情防控物资等无理要求要坚决抵制。

二、疫情防控期间行政行为违法造成的不良影响

法者，治之端也。人民生活幸福、社会和谐有序、国家长治久安离不开法治。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。[2]突如其来的重大疫情对社会治理每个环节都是一次严峻的考验，个别行政机关人员以“紧急时刻无法律”“疫情防控需要”等为挡箭牌，在行政执法中借危机治理自我赋权，逾越法律底线，选择法律法规没有授权的执法手段，搞越权作为、乱作为，未依法行政、依法防控，造成多重不良影响。

（一）侵害行政相对人合法权益

在疫情防控特殊时期，部分行政执法人员片面注重行政相对人对行政机关管理的服从，忽视对当事人合法权利保障，从而导致行政乱作为，更加容易侵害行政相对人的合法权益。如前述没有严格依据治安管理处罚法规定，简单认定“散布谣言”“谎报疫情”从而对发表相关言论的人员采取行政拘留、训诫等行政处罚，侵害了相关人员的人身权利，对相关人员造成精神损害，也损害了其言论自由，在相应处罚公诸于众后，还对其名誉造成极大伤害。又如，在法无授权即禁止的情况下，相关执法人员对相对人游街式的执法手段侵犯其人身权利，也严重侮辱了相对人的人格。再如，明显违法的征用行为和违法扣押物品则，严重侵害了财产所有人的合法权益。

（二）不利于疫情防控大局

虽然疫情防控中行政行为违法是个别现象，但是造成的社会影响不容小觑。这些行为受到人民群众的普遍质疑，伤害了人民群众感情，直接影响到群众对一些疫情防控措施的评价，造成社会不稳定，不利于疫情防控合力的形成。人民群众是力量源泉和胜利之本，打赢疫情防控战要紧紧依靠人民，要把人民群众的力量调动起来，汇聚成与疫情斗争的铜墙铁壁。

（三）不利于法治社会建设

“法令行则国治，法令驰则国乱”。行政权力保障了国家秩序的正常进行，在疫情防控期间更加需要行政机关高效运行，但越是在疫情防控吃紧的关头，一旦行政机关在行政执法过程中出现违法作为，不利于整个社会法治信仰的形成。“法治化是国家治理现代化的主要内容，是衡量国家治理现代化水平的主要标准，是实现国家治理现代化的关键”。[3]突发公共卫生事件的应对是否依法有效，是对国家治理体系和治理能力现代化的一次重大考验，行政越权作为、乱作为不仅使疫情防控偏离法治轨道，也不利于法治社会的形成，不利于国家治理体系和治理能力现代化。

三、行政检察服务保障疫情防控法治化的路径

党的十八届四中全会对检察机关行政检察工作提出一系列要求，“行政机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”“完善检察机关行使监督权的法律制度”，行政检察的内涵和内容不断丰富。在疫情防控的大局中，行政检察应当充分发挥法律监督职能，促进依法防控。

（一）疫情防控中行政检察工作目标与方向

一是坚持疫情防控中行政检察目标与行政机关目标一致性，即贯彻依法防控，打赢疫情防控战。“检察工作与行政工作都是新时代党和国家工作的重要组成部分，在建设法治国家中肩负着重要责任，服务和保障广大人民群众的合法权益、促进经济社会发展、维护社会和谐稳定的目标是完全一致的”。[4]在疫情防控期间，行政检察与行政机关的目标是一致的，即依法防控、依法治理，打赢疫情防控战。因此，行政检察部门应当积极与行政机关紧密衔接、良性互动，让行政部门认识到行政检察不是干涉、干扰行政执法行为，在此基础上充分发挥检察监督职能，通过外部监督来帮助、促进行政机关依法行政、依法防控，助力疫情防控更加科学、精准、有力。

二是贯彻“精准监督”检察理念。出于对行政权的尊重，行政检察监督应当减少对行政机关不必要的干涉与介入，“避免检察机关妨碍行政执法机关在应对纷繁复杂社会管理事务时的能动性和自主性”。[5]与此同时，对于行政机关在疫情防控中突出的行政行为违法现象，要勇于“亮剑”，用好调查核实权，在情况明晰、事实清楚的基础上，强化法律监督，将行政检察监督做到“专”“精”“尖”。

（二）涉疫情案件行政检察监督线索的发现与介入

行政检察在疫情防控期间可通过多种途径发现行政违法行为。一是建立与行政执法部门信息共享平台。当前科技网络发达，可以通过信息网络平台的建立实现与行政执法部门之间涉疫情行政执法案件信息高效共享，及时发现监督线索。二是加强与控告申诉部门、刑事检察部门的协作，从控告申诉部门受理控告、举报、申诉过程中发现涉疫情行政违法行为，从刑事检察部门办理的刑事案件中发现涉疫情行政违法行为。三是从网络舆情中发现监督线索。疫情防控期间，突出的行政机关执法违法现象很大一部分由网络媒体报道出，行政检察部门应保持高度警觉，提高对微博、自媒體、短视频等网络媒介的关注，及时发现敏感事件，快速反应、介入。除此之外，新闻媒体监督、人大监督、监察委监督也是国家权力监督体系的一部分，应积极主动强化与纪委监察委、人大等机关、新闻媒体机构协作，拓宽涉疫情案件监督线索来源。

在发现疫情类行政违法行为监督线索后，检察机关应当根据权限范围及时启动调查、核查程序，高效介入。有观点认为在监察委介入后行政检察监督不必介入、行政检察监督在其他监督途径不能有效发挥作用后再介入，这种观点值得商榷。“监察体制改革后监察委员会之监督对象限于国家工作人员是否遵守法律，而不是监督行政活动的合法性”。[6]行政检察监督内容为监督行政活动的合法性，前者是对人监督，后者是对事监督，二者是互相补充的关系，监察委是否介入并不影响检察机关及时开展监督，但检察机关可以“借力国家监察机关，强化行政检察监督”。[7]检察机关与监察机关相互协作，共同发挥监督作用，实现对人与事监督的全覆盖。

（三）涉疫情案件行政检察监督调查核实与监督形式

对于发现的涉疫情违法行政行为线索，检察机关应及时调阅行政执法卷宗、行政处罚文书等相关材料，全面听取行政相对人的意见与辩解，对物证等客观证据与证人证言等证据进行复核，用好调查核实权，调查、核实程序结束后，在情况明晰、事实清楚的基础上，加强与行政机关沟通，促使行政机关自行纠正行政违法行为，对于行政机关未在期限内自行纠正的，检察机关应通过行政违法通知书、检察建议等形式强化监督，同时将有关人员的违纪违法线索移送监察委等有关部门，保障监督意见落实。检察机关开展涉疫情类行政检察工作最终形成的法律文书等材料，可以通过媒体、网络等形式进行公布，通过公开促进履行，通过公开让典型案件起到指引作用，促进行政机关依法行政。

检察机关还可根据疫情防控情况丰富监督形式，如检察机关可现场引导行政机关规范调查取证，向行政执法机关及其工作人员提供实时咨询，通过编发短信、发布指引等方式提醒行政执法人员当前疫情防控执法中容易出现的违法违规问题，通过多种形式促进行政执法人员依法执法。

注释：

[1] 孟凡壮：《网络谣言扰乱公共秩序的认定》，《政治与法律》2020年第4期。

[2] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。

[3] 胡建淼：《治理现代化关键在法治化》，《人民日报》2015年11月23日。

[4] 肖中扬：《论新时代行政检察》，《法学评论》2019年第1期。

[5] 同前注[4] 。

[6] 秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期。

[7] 易亚东：《国家监察体制改革背景下的行政检察》，《中国检察官》2018年第6期。