事业单位专项采购中的预算风险规制措施构建

摘要：事业单位作为向社会提供公益性专业技术服务的组织，其专项采购对象主要为专用性的设施与设备。在专项采购中存在预算编制、执行、考核等风险。规制这些预算风险的措施包括：通过预算编制模式创新增强财务审核效能、根据专项采购性质分类强化全面预算管理、基于线上线下由多部门联动跟踪采购活动、建立采购活动惩戒机制完善预算考核方式。

关键词：事业单位;专项采购;预算风险;规制

需要在全面预算管理视角下去考察预算风险，全面预算管理追求全过程预算管理和全员参与下的预算管理这两个目标，该目标的实现与否、目标的实现程度都蕴含着预算风险的呈现概率。面对事业单位的专项采购活动，考察其中的预算风险仍需在上述分析框架下来展开。事业单位作为向社会提供公益性专业技术服务的组织，其专项采购对象主要为专用性的设施与设备。就这些资产的使用价值而言，具有较强的技术和知识的专属性，所以在采购中容易出现信息不对称问题。此外，因供应商数量较少所以有能力形成卖方垄断，这就可能使最终的采购价出现虚高的情况。如何加强全面预算管理来规制这些风险，便成为笔者所关注的议题，同时这也为本文的论述提供了问题导向。

一、专项采购中的预算风险分析

围绕着预算編制、预算执行、预算考核的时间顺序，从以下三个方面对预算风险展开分析。

（一）在预算编制中所存在的风险

由专项采购的预算编制流程可知，首先由归口部门提出采购申请并在申请中给出预算草案，采购申请在获得单位党委审批后交由财务部门执行预算编制，财务部门则根据已有的预算草案编制专项采购预算。此时所存在的风险主要包括：一是由于专项采购属于专家采购类型，所以财务部门在预算编制中面临着信息不对称现象的干扰，最终使预算编制工作陷入被动的境地。二是事业单位年度专项采购资金已经额定，若是在预算编制中存在偏差，将直接影响其他专项采购活动的实施，最终又会在整体上影响事业单位部门建设的进度。三是部分供应商前期会与归口部门负责人沟通，所以若是弱化了财务部门预算编制能力将可能在专项采购活动中出现道德失范问题，最终又可能演变为财经纪律问题。

（二）在预算执行中所存在的风险

事业单位的专项采购需符合政府采购的规范，即以招标的方式来选择供应商。由于已经受到了信息不对称现象的干扰，所以在招标中固然能够满足形式和流程要求，但却不能避免逆向选择的风险。随着专项采购活动的具体实施，在事权与财权相分离的状态下，财务部门难以对专项采购的进度实施跟踪考察，而且在信息不对称现象的干扰下也难以做到精准考察。此时，由部门职能壁垒所导致的风险便是，专项采购资金的拨付未能与专项采购质量相匹配。这样一来，不仅会制约后续的设施设备安装、归口部门人员培训工作的开展质量，还会因部门间的沟通问题而降低预算资金的配置效率。调研发现，部分供应商会在获得前期付款的情况下弱化对合约的执行效能，且归口部门不拥有对财权的直接领导力，所以就极易使专项采购出现“虎头蛇尾”的现状。

（三）在预算考核中存在的风险

事业单位对专项采购活动的热衷，一方面源于管理层试图提升单位服务地方经济发展的强烈愿望，另一方则源于上级专项拨款所规定的专项建设任务使然。对于后者而言，由于专项拨款按照计划存在资金使用时限，若是超出该时限上级部门将收回预拨专项资金。从而，这就可能导致事业单位在实施专项采购活动时“重数量、轻质量”，只顾在规定时限内把专项采购资金用尽、用完。在现有的预算考核体系下，财务部门缺乏对专用设施、设备归口使用情况的考核意愿和制度保障，这就在客观上促使部分专用性资产被闲置和浪费，最终在预算考核中导致风险因素的产生。

二、应对预算风险的措施

在问题导向下，应对预算风险的措施可从四个方面来构建。

（一）通过预算编制模式创新增强财务审核效能

在应对预算编制风险时不能以打破现有的流程为出发点，因为打破后将增大部门之间的交易成本。本文建议，需通过创新预算编制模式来增强财务审核环节的效能。具体的实施办法为：一是仍由归口部门在专项采购申请中提交预算草案，该草案不排除与某供应商联合完成，但在预算编制中应弱化归口部门的影响力。二是为了解决信息不对称问题，财务部门可与第三方专业机构合作完成对预算草案的审核。这里可以引入德尔菲法，即采取由第三方专业结构匿名审核的方式来提出修改意见或建议。三是财务部门应在单位年度专项采购资金额度的范围内，对采购中的部分资产项目提出调整意见。这样一来，就能有效规制预算风险中的系统性诱因。

（二）根据专项采购性质分类强化全面预算管理

专项采购可以分为事业单位自己决策下的采购，以及因完成上级所交付的专项建设任务所执行的采购。前者的采购资金来源于单位年度预算，后者的采购资金则来源于财政专项拨款。本文建议，需根据专项采购性质分类强化全面预算管理。具体的实施办法为：一是针对第一类采购活动应强化预算编制工作，并在全员参与的预算管理要求下，由事业单位管理层制定近期和中长期的专项采购计划，这样就能提高单位专项采购资金的配置效率。二是针对第二类采购活动应强化预算考核工作，并在全过程预算管理的要求下，对专用性资产所发挥的效能做出全面评价，并对上级主管部门负责。

（三）基于线上线下由多部门联动跟踪采购活动

随着专项采购活动的具体设施，将分别进入设施设备规格审核、安装调试、使用人员培训、试运行等阶段，为了打破因部门壁垒所造成的财权与事权间的信息隔离状态，本文建议：应基于线上与线下由多部门联动跟踪采购活动。其中，应由事业单位财务部门主导这项工作，在线下主要由国资管理部门、归口部门专业人员参与到采购活动中来，并对专项采购中所出现的问题及时向供应商沟通，并将沟通情况向财务部门汇报以做出资金拨付调整。在线上主要由参训人员与供应商的技术代表沟通，在安装、调试中及时发现问题和可以优化的地方，并将沟通情况向财务部门汇报以做资金拨付调整。

（四）建立采购活动惩戒机制完善预算考核方式

无论是何种性质的专项采购活动，都需合理配置财政资金和提高资金配置效益，所以加强预算考核成为关键。本文建议，事业单位应建立采购活动惩戒机制来完善预算考核方式。具体的实施办法为：一是在多部门的联动下，按季度为时间单位连续三年对归口部门的资产使用、维护、管理情况进行实地考核。二是根据考核结果来定向实施惩戒机制，如若是三年中存在资产使用（闲置）问题时，应对部门负责人问责，并取消今后五年内的专项采购资格，其他惩戒措施可根据单位实际情况做出。

三、结语

本文认为，需要在全面预算管理视角下去考察事业单位专项采购存在的预算风险，全面预算管理追求全过程预算管理和全员参与下的预算管理这两个目标，该目标的实现与否、目标的实现程度都蕴含预算风险的呈现概率。规制预算风险的措施可从预算编制模式创新增强财务审核效能、根据专项采购性质分类强化全面预算管理、基于线上线下由多部门联动跟踪采购活动、建立采购活动惩戒机制完善预算考核方式等四个方面构建。

参考文献：

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作者简介：张媛辉（1973-），女，黑龙江哈尔滨人，高级会计师，主要从事行政事业单位内部控制、会计信息化管理、全面预算管理等研究。